Výkon správy majetku obce predstavuje jednu z kľúčových súčastí samosprávnej pôsobnosti obce. Zásadné zmeny v tejto oblasti nastali už v roku 2009, kedy sa zrušila možnosť výkonu správy majetku aj inými právnickými osobami než rozpočtovými a príspevkovými organizáciami obce. Týmto zásahom zákonodarcu sa však otvoril priestor pre viaceré roky pretrvávajúce právne a interpretačné otázky, na ktoré sa pokúsime odpovedať v tomto článku.
Správcovia majetku obce
Podľa aktuálneho znenia § 6 zákona č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v z. n. p. (ďalej len
):
„(1) Obec hospodári so svojím majetkom samostatne alebo prostredníctvom správcu majetku obce (ďalej len „správca“), ktorým je jej rozpočtová organizácia alebo príspevková organizácia zriadená podľa osobitného predpisu.
(2) Hlavné mesto Slovenskej republiky Bratislava a mesto Košice zverujú časti svojho majetku do správy mestským častiam. Mestská časť môže majetok, ktorý jej bol zverený do správy, zveriť do správy správcovi, ktorého zriadila podľa osobitného predpisu.
(3) Správa majetku obce je súhrn oprávnení a povinností správcu alebo mestskej časti k tej časti majetku, ktorú im obec zverila do správy alebo ktorú správca nadobudol vlastnou činnosťou. Správca alebo mestská časť sú oprávnení a povinní majetok obce držať, užívať na plnenie úloh v rámci predmetu činnosti alebo v súvislosti s ním, brať z neho úžitky, udržiavať ho v užívaniaschopnom stave, zhodnocovať ho a nakladať s ním v súlade s týmto zákonom a so zásadami hospodárenia s majetkom obce; mestská časť tiež v súlade so štatútom mesta.
(4) Správca nemôže nadobudnúť majetok do svojho vlastníctva. Majetok, ktorý správca nadobúda, je vlastníctvom obce. Správca alebo mestská časť vykonáva právne úkony pri správe majetku obce v mene obce. Správca alebo mestská časť koná v mene obce pred súdmi a inými orgánmi vo veciach, ktoré sa týkajú majetku obce, ktorý spravuje.
(5) Obec môže svoj majetok vložiť ako vklad do základného imania obchodnej spoločnosti, do kapitálového fondu obchodnej spoločnosti alebo môže zo svojho majetku založiť právnickú osobu.“
Podľa znenia § 6 ods. 3 zákona o majetku obcí účinného do 30.6.2009:
„Obec môže svoj majetok vložiť ako vklad do obchodnej spoločnosti alebo môže zo svojho majetku založiť inú právnickú osobu.
Obec môže uzavrieť zmluvu o výkone správy svojho majetku s obchodnou spoločnosťou alebo s inou právnickou osobou.
Zmluva o výkone správy obsahuje najmä účel využitia majetku, čas trvania výkonu správy a práva a povinnosti zmluvných strán; obec nie je oprávnená dať súhlas tejto právnickej osobe na zriadenie záložného práva k majetku obce ani na jeho iné zaťaženie.“Ustanovenie § 6 ods. 3 zákona o majetku obcí bolo novelizované prostredníctvom zákona č. 258/2009 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Slovenskej národnej rady č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v znení neskorších predpisov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „novela“). Predmetnou novelou sa vypustila z § 6 zákona o majetku obcí veta
a tiež na ňu nadväzujúce vety. Predmetná novela už ale ďalej nijak nerozvinula ani neupravila súkromnoprávne vzťahy a ich možnosť kreovania zo strany obcí za účelom výkonu správy majetku obce a táto otázka zostala ďalej do istej miery nezodpovedaná.
„Obec môže uzavrieť zmluvu o výkone správy svojho majetku s obchodnou spoločnosťou alebo s inou právnickou osobou“
Pôvodný zámer zákonodarcu, ktorý vypustil predmetnú vetu zo znenia zákona v časti upravujúcej výkon správy majetku obce, môžeme vyvodiť z dôvodovej správy k novele zákona z roku 2009. Predkladateľ v nej výslovne uviedol, že zákon už nebude upravovať inštitút zmluvy o výkone správy s obchodnou spoločnosťou alebo inou právnickou osobou.
Takýto zmluvný vzťah má podľa predkladateľa iný obsah ako správa majetku rozpočtovými a príspevkovými organizáciami, ktoré nie sú samostatnými subjektmi vlastníckeho práva a majetok im obec zveruje do správy. Ide teda o verejnoprávny inštitút, na rozdiel od obchodných spoločností, ktoré sú subjektmi súkromného práva a vykonávajú správu cudzieho majetku na základe obchodnoprávneho vzťahu.
Z toho možno vyvodiť, že zákonodarca síce považoval za nevhodné upravovať tento typ zmluvného vzťahu v zákone o majetku obcí, avšak nezakázal obciam možnosť uzatvárať zmluvy súkromnoprávneho charakteru s inými právnickými osobami za účelom výkonu činností spätých so správou majetku. Ide o významný moment, ktorý sa opiera o teleologický výklad zákona – teda výklad podľa účelu a cieľa právnej normy.
Teleologický výklad však nie je bezvýhradne prijímaný. Proti nemu možno postaviť gramatický výklad aktuálneho znenia § 6 ods. 1 zákona o majetku obcí, podľa ktorého obec hospodári so svojím majetkom „prostredníctvom správcu majetku obce (ďalej len
„správca“
), ktorým je jej rozpočtová organizácia alebo príspevková organizácia“. Tento výklad neumožňuje výklad extenzívny, ktorý by pripúšťal, že správcom majetku môže byť aj iný subjekt než ten, ktorý je výslovne uvedený.Ku gramatickému výkladu sa prikláňa aj metodické usmernenie Ministerstva financií SR (ďalej len „MF SR“), ktoré jednoznačne uvádza, že subjekty nezriadené ako rozpočtové alebo príspevkové organizácie nemôžu byť správcom majetku obce podľa zákona o majetku obcí, a to ani v prípade, že ich zriadila obec (napr. obchodná spoločnosť so 100 % účasťou obce).
______________________________
Podľa MF SR možno uzatvárať zmluvy na zabezpečenie služieb týkajúcich sa starostlivosti o majetok podľa Obchodného alebo Občianskeho zákonníka, avšak tieto subjekty nevystupujú ako správca v zmysle zákona o majetku obcí.
______________________________
Metodické usmernenie MF SR uvádza:
„...
Právnické osoby, ktoré nie sú zriadené obcou ako rozpočtové alebo príspevkové organizácie, nemôžu byť správcom majetku obce podľa § 6 zákona o majetku obcí, ani keď sú založené obcou.
Zákon o majetku obcí nevylučuje, aby obec uzavrela s obchodnou spoločnosťou osobitnú zmluvu o poskytovaní služieb na zabezpečenie starostlivosti o svoj majetok podľa Obchodného zákonníka, príp. Občianskeho zákonníka. V tomto prípade však obchodná spoločnosť nemá postavenie správcu podľa zákona o majetku obcí, ale ide o obchodnoprávny vzťah medzi dvomi subjektmi vlastníckeho práva. Na základe takéhoto zmluvného vzťahu obchodná spoločnosť za odplatu poskytuje obci len služby súvisiace s majetkom, nie je oprávnená majetok obce užívať na svoje účely....“V ďalšej časti metodického usmernenia sa uvádza:
„Do 1.7.2009 mohla obec podľa § 6 ods. 3 zákona o majetku obcí v znení platnom do 1.7.2009 uzavrieť s obchodnou spoločnosťou zmluvu o výkone správy svojho majetku, v ktorej zmluvné strany upravili svoje práva a povinnosti.
Tento zmluvný vzťah mal iný obsah než správa majetku obce rozpočtovými a príspevkovými organizáciami.
Obec mohla využiť tento zmluvný vzťah na zabezpečenie určitých odborných činností spojených s prevádzkou majetku obce prostredníctvom subjektov, ktoré majú na výkon takýchto činností oprávnenie.“Obsah metodického usmernenia MF SR predstavuje právny názor MF SR, ktorý písomne sformulovalo, ktorý ale nie je právne záväzný, nakoľko ministerstvá ako ústredné orgány štátnej správy sú výkonnými orgánmi štátu. Nedisponujú teda normotvornou právomocou a nie sú oprávnené ani poskytovať záväzný výklad právnych noriem ako súdy (predovšetkým súdy vyšších inštancií).
S uvedeným názorom sa možno stotožniť alebo s ním možno polemizovať. Podľa nášho právneho názoru je vhodnejšie pridržiavať sa textu dôvodovej správy, v ktorej sám zákonodarca (resp. autor a predkladateľ novely) pripúšťa založenie aj súkromnoprávneho vzťahu s iným subjektom, než je rozpočtová alebo príspevková organizácia obce/mesta, obsahom ktorej je výkon správy majetku obce,
bez toho, aby táto činnosť musela byť označovaná osobitným pojmoslovím
. Prirodzene, po kvalitatívnej stránke bude rozsah takejto (súkromnej) správy majetku obce v porovnaní so správou majetku vykonávanou rozpočtovou alebo príspevkovou organizáciou striedmejší.Materiálny obsah pojmu „správa majetku obce“
Pojem „správa majetku obce“ nemá svoju jednoznačnú legálnu definíciu. Nie je výlučne viazaný na zákon o majetku obcí, ale objavuje sa v rôznych právnych predpisoch, a to tak verejnoprávneho, ako aj súkromnoprávneho charakteru. V praxi dochádza k prelínaniu výkonu správy majetku a činností označovaných ako „zabezpečovanie starostlivosti o majetok“. Podstatný teda nie je samotný jazykový výraz, ale reálny obsah vykonávanej činnosti a jej súlad s platnou právnou úpravou.
Podľa MF SR však zásadný rozdiel medzi týmito pojmami spočíva v rozsahu oprávnení. Kým správca podľa zákona o majetku obcí má zverený majetok do správy a môže s ním nakladať v rámci zákonom stanovených limitov, obchodná spoločnosť, ktorá poskytuje služby, nemá právo majetok užívať pre vlastné účely ani s ním inak nakladať.
Z uvedeného je zrejmé, že rozlíšenie medzi správou a poskytovaním služieb nie je len terminologické, ale aj vecné a právne významné. Vznikajú tak otázky o kompetenciách subjektov vykonávajúcich správu, predovšetkým pri vymáhaní pohľadávok, pri zastupovaní obce v sporových konaniach či nakladaní s nehnuteľnosťami.
Súdna prax a interpretácia pojmu „správa majetku“ Najvyšší súd Slovenskej republiky v uznesení sp. zn. 1Cdo/86/2017 (a nadväzujúcom uznesení sp. zn. 1Obdo/18/2021) označil za správcu majetku obce aj cirkevnú základnú školu, teda subjekt zriadený cirkvou, a teda odlišný od príspevkovej alebo rozpočtovej organizácie zriadenej obcou/mestom, čím nepriamo pripustil širší výklad tohto pojmu. Treba však podotknúť, že predmetom súdneho konania nebola otázka oprávneného subjektu výkonu správy majetku, ale otázka aktívnej vecnej legitimácie na podanie žaloby.
Zároveň ale upozorňujeme, že v prípade, že obec/mesto poverí správou svojho majetku subjekty odlišné od príspevkových a rozpočtových organizácií, môžu vzniknúť v súvislosti s praktickým výkonom takejto správy
viaceré aplikačné problémy.
Jedným z týchto aplikačných problémov sú práve problémy týkajúce sa vymáhania pohľadávok správcom v mene a na účet vlastníka majetku - obce/mesta a spomínanej
aktívnej vecnej legitimácie
, prípadne účasti správcu majetku v konaniach o vypratanie zverenej nehnuteľnosti, ktoré sú vo vzťahu k správe nehnuteľností bežnou a častou sporovou agendou.Otázka účasti subjektov na konaniach súvisiacich so správou majetku obce bola tiež predmetom skúmania Ústavného súdu SR v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 188/2023. ÚS SR odmietol ústavnú sťažnosť mandatára obce (obchodnej spoločnosti so 100 % účasťou obce), ktorý zastupoval obec v súdnom konaní o vypratanie nehnuteľnosti.
Podľa názoru súdu takéto zastupovanie nemá charakter jednorazového úkonu a zakladá riziko neoprávneného poskytovania právnych služieb. Ustanovenie § 6 ods. 4 zákona o majetku obcí pritom nemožno vykladať tak, že správca majetku môže vystupovať ako všeobecný procesný zástupca bez splnomocnenia.
Súd uvedené odôvodnil nasledovne:
„sťažovateľka (pozn. manadatár) nie je advokátom a ako splnomocnená zástupkyňa sťažovateľa vystupuje v ďalších najmenej trinástich konaniach vedených okresným súdom, ktoré spolu skutkovo nesúvisia, čo zakladá domnienku, že nejde iba o jednorazovú alebo ojedinelú činnosť...“
Ďalej
„podľa okresného súdu má sťažovateľ možnosť zvoliť si na účely súdneho konania zástupcu z radov advokátov alebo inú fyzickú osobu, ktorá bude na zastupovanie spôsobilá, tak aby nedochádzalo k porušeniu § 89 CSP a súd nemal pochybnosť o tom, že takýto mandant neoprávnene zarába na zastupovaní, keďže jediným spoločníkom tejto spoločnosti je sťažovateľ“.
V predmetnom uznesení ÚS SR ďalej zdôraznil, že:
„Zo znenia zákona je evidentné, že zastúpenie inou osobou ako advokátom je prípustné v ojedinelých prípadoch, ad hoc a jednorazovo. Ak takéto zastupovanie vykazuje prvky opakujúcej sa služby poskytovanej systematicky a pravidelne, vystavuje sa sporová strana riziku legitímneho rozhodnutia o nepripustení zastúpenia, ako tomu bolo v tomto prípade. Navyše, je evidentné, že zástupca žalobcu nie je oprávnený na odplatné poskytovanie právnych služieb, čo vyplýva aj z jeho predmetu činnosti podľa Obchodného registra Slovenskej republiky. Odkaz na mandátnu zmluvu, podľa ktorej poskytuje neprofesionálny mandatár mandantovi služby vymedzené ako „činnosti na úseku právnej pomoci“, je teda nenáležitý a skôr môže evokovať otázky súvisiace s neoprávneným podnikaním....“
V danom uznesení ÚS SR v podstate reflektuje aj na vyššie citované uznesenie NS SR sp. zn. 1 Cdo 86/2017, v ktorom NS SR, naopak, riešil otázku aktívnej vecnej legitimácie takéhoto správcu v prípade, že správca vystupuje v konaní sám ako žalobca, a nie ako zástupca žalobcu.
Uvedené závery ÚS SR v predmetnom rozhodnutí sa nijak nepriečia záverom NS SR, pretože podľa ÚS SR:
„Správca alebo mestská časť vykonáva právne úkony pri správe majetku obce (mesta) v mene obce (mesta). Správca alebo mestská časť koná v mene obce (mesta) pred súdmi a inými orgánmi vo veciach, ktoré sa týkajú majetku obce (mesta), ktorý spravuje (§ 6 ods. 4 zákona o majetku obcí).
Ustanovenie § 6 ods. 4 zákona o majetku obcí však nemožno vykladať tak, že správca majetku môže zastupovať obec v súdnom spore ako všeobecný zástupca na základe procesného plnomocenstva (§ 89 ods. 1 CSP).
“Na uvedené rozhodnutia poukazujeme z dôvodu, že predmetná súdna prax zvýrazňuje dve základné riziká pri výkone správy majetku obce/mesta prostredníctvom obchodnej spoločnosti (bez ohľadu na rozsah majetkovej účasti obce/mesta):
-
Po prvé, v danom prípade hrozí, že druhá sporová strana môže napadnúť aktívnu vecnú legitimáciu takéhoto účastníka práve s argumentom, že výkon správy majetku obcí môže zabezpečovať výlučne rozpočtová alebo príspevková organizácia (gramatický výklad § 6 zákona o majetku obcí). Ako bolo spomenuté v predchádzajúcom texte, táto otázka nie je jednoznačne ustálená a nemožno s istotou predpokladať, ako sa s uvedenou otázkou v praxi vysporiada konkrétny súd.
Ak by súd mandatára za aktívne vecne legitimovaného nepovažoval, žalobu by musel zamietnuť.
-
Druhá možná situácia
predpokladá, že mandatár bude v daných konaniach vystupovať ako zástupca mesta v zmysle ustanovenia § 89 ods. 1 zákona č. 160/2015 Z.z. Civilný sporový poriadok v z. n. p., pričom splnomocnenie na zastupovanie bude mandatár odvodzovať práve z uzatvorenej mandátnej zmluvy (resp. z jej dodatku). Za takýchto okolností ale hrozí, že konkrétny všeobecný súd nemusí zastúpenie mesta mandatárom pripustiť, a to práve z tých istých dôvodov, ako tomu bolo v prípade sporu prejednávaného v konaní o sťažnosti pred ÚS SR (mandatár zastupuje mesto vo viacerých sporoch, pričom uvedený zástupca nie je advokátom).Záver
Problematika výkonu správy majetku obce je aj po novelizácii zákona o majetku obcí v roku 2009 právne otvorená a v judikatúre neustálená. Teleologický výklad umožňuje obciam uzatvárať zmluvy so súkromnými subjektmi o výkone činností súvisiacich so správou majetku, avšak tieto subjekty nemajú postavenie správcu podľa zákona o majetku obcí.
Z hľadiska právnej istoty preto odporúčame obozretne formulovať obsah zmlúv a zohľadňovať aktuálne rozhodnutia súdov, najmä pokiaľ ide o otázky procesného zastupovania, vymáhania pohľadávok a nakladania s majetkom. Rozlišovanie medzi správou majetku a poskytovaním služieb má nielen právny, ale aj praktický význam, a každá obec alebo mesto by malo dbať na súlad uzatváraných zmluvných vzťahov so zákonom a na zabezpečenie dostatočných záruk právnej istoty, najmä v oblasti zodpovednosti za škodu, vecnej legitimácie a reprezentácie v súdnych konaniach.
Zároveň upozorňujeme, že každá mandátna (alebo obdobná) zmluva so súkromnou obchodnou spoločnosťou, ktorá nespĺňa charakteristiky
In house
výnimky, musí byť výsledkom verejného obstarávania (za súčasného zohľadnenia finančných limitov verejného obstarávania).