Odborné stanovisko hlavného kontrolóra k návrhu rozpočtu obce

Pri preverovaní dodržania zákonných povinností, ktoré obec musí dodržať pri zostavení rozpočtu, hlavný kontrolór vychádza z platnej právnej úpravy, ktorá upravuje proces zostavenia rozpočtu; ide najmä o:

• zákon o obecnom zriadení, podľa ktorého obec pri výkone samosprávy zostavuje a schvaľuje rozpočet, ktorý je základom jej finančného hospodárenia;
• zákon č. 583/2004 Z. z., ktorý upravuje postavenie a obsah rozpočtu, členenie rozpočtu obce a rozpočtové pravidlá pri zostavovaní rozpočtu obce;
• zákon č. 523/2004 Z. z., ktorý upravuje povinnosť uplatňovať rozpočtovú klasifikáciu,
• ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti, ktorý vymedzuje pravidlá rozpočtovej zodpovednosti, ktoré musí obec  pri zostavovaní rozpočtu dodržiavať;
• „Príručka na zostavenie rozpočtu na roky 2020 až 2022“, ktorú vydalo Ministerstvo financií Slovenskej republiky vo Finančnom spravodajcovi pod č. MF/009168/2019-411; pre obce je dôležitá najmä príloha č. 1, ktorá obsahuje kódy zdrojov.

Pri spracovaní odborného stanoviska hlavný kontrolór preverí dodržanie zákonných náležitostí pri zostavovaní rozpočtu obce najmä:

a) či je rozpočet zostavený ako viacročný rozpočet obce podľa § 9 zákona č. 583/2004 Z. z.;
b) či sú v rozpočte vyjadrené zámery rozvoja územia a potrieb obyvateľov vrátane programov obce najmenej na tri rozpočtové roky podľa § 4 ods. 5 zákona č. 583/2004 Z. z.;
c) či sú v ňom vyjadrené finančné vzťahy obce v súlade s § 4 ods. 3 zákona č. 583/2004 Z. z.:

• k štátu; týmito vzťahmi sú podiely na daniach v správe štátu, dotácie na úhradu nákladov preneseného výkonu štátnej správy a ďalšie dotácie v súlade so zákonom o štátnom rozpočte na príslušný rozpočtový rok;
• k právnickým osobám a fyzickým osobám – podnikateľom pôsobiacim na území obce, ako aj k obyvateľom žijúcim na tomto území vyplývajúce pre ne zo zákonov a z iných všeobecne záväzných právnych predpisov, zo všeobecne záväzných nariadení obce, ako aj zo zmlúv;
• k zriadeným rozpočtovým a príspevkovým organizáciám, ktorými sú rozpočty príjmov a výdavkov rozpočtových organizácií a príspevky príspevkovým organizáciám zriadených obcou;
• k právnickým osobám, ktorých je zakladateľom;
• k rozpočtom iných obcí, ako aj finančné vzťahy k rozpočtu vyššieho územného celku, do ktorého územia obec patrí, ak plnia spoločné úlohy;

d) či je rozpočet zostavený v členení na:

• bežné príjmy a bežné výdavky – bežný rozpočet,
• kapitálové príjmy a kapitálové výdavky – kapitálový rozpočet,
• finančné operácie

tak, ako to vyplýva z § 10 ods. 3 zákona č. 583/2004 Z. z.;

e) či je súčasťou návrhu rozpočtu aj schválený rozpočet na bežný rozpočtový rok, údaje o očakávanej skutočnosti bežného rozpočtového roka a údaje o skutočnom plnení rozpočtu za predchádzajúce dva rozpočtové roky tak, ako to vyplýva z čl. 9 ods. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti;
f) či je v rozpočte v plnom rozsahu uplatnená rozpočtová klasifikácia v súlade s § 4 ods. 4 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy; obec ako subjekt verejnej správy je povinná používať rozpočtovú klasifikáciu pri zostavovaní návrhu rozpočtu, jeho rozpise, spracovaní podrobného rozpočtu, sledovaní a vykazovaní údajov o jeho realizácii, rozpočtovaní a sledovaní finančných operácií;
g) či obec predložila návrh rozpočtu obecnému zastupiteľstvu na schválenie v členení minimálne na úrovni hlavnej kategórie ekonomickej klasifikácie rozpočtovej klasifikácie a rozpočet výdavkov podľa programov obce; táto povinnosť obci vyplýva z § 10 ods. 4 zákona č. 583/2004 Z. z.;
h) či je rozpočet zostavený v súlade s pravidlami podľa § 10 ods. 7 zákona č. 583/2004 Z. z.; obec má povinnosť zostaviť svoj rozpočet ako vyrovnaný alebo prebytkový. Bežný rozpočet musí zostaviť ako vyrovnaný alebo prebytkový; bežný rozpočet môže zostaviť ako schodkový, len ak sa vo výdavkoch bežného rozpočtu rozpočtuje použitie účelovo určených prostriedkov poskytnutých zo štátneho rozpočtu, z rozpočtu Európskej únie alebo na základe osobitného predpisu nevyčerpaných prostriedkov v minulých rokoch (výška schodku takto zostaveného bežného rozpočtu nesmie byť vyššia, ako suma týchto nevyčerpaných prostriedkov). Kapitálový rozpočet sa zostavuje ako vyrovnaný alebo prebytkový; obec ho môže zostaviť ako schodkový, ak tento schodok bude obec kryť zostatkami finančných prostriedkov z minulých rokov, návratnými zdrojmi financovania, alebo ak bude tento schodok krytý prebytkom bežného rozpočtu v príslušnom rozpočtovom roku;
i) či obec zverejnila návrh rozpočtu najmenej 15 dní pred rokovaním obecného zastupiteľstva na úradnej tabuli obce a na webovom sídle obce a uskutočnila tzv. pripomienkové konanie k návrhu rozpočtu, tak ako je tomu pri VZN; táto povinnosť obci vyplýva z § 16 ods. 9 zákona č. 583/2004 Z. z. a z § 9 ods. 2 zákona o obecnom zriadení.

PRÍKLADY Z PRAXE

Má hlavný kontrolór povinnosť vo svojom odbornom stanovisku k návrhu rozpočtu obce odporúčať alebo neodporúčať schváliť návrh rozpočtu (uvádzať na záver stanoviska „odporúčam – neodporúčam schváliť“)?

Zákon o obecnom zriadení neukladá hlavnému kontrolórovi takúto povinnosť. Podľa § 18f ods. 1 písm. c) zákona o obecnom zriadení hlavný kontrolór má povinnosť vypracovať odborné stanovisko k návrhu rozpočtu obce pred jeho schválením v obecnom zastupiteľstve. Povinnosť vydávať odporúčanie, resp. neodporúčanie neustanovuje ani zákon o obecnom zriadení a ani iný všeobecne záväzný predpis.

Z aplikačnej praxe je známe, že niektorí hlavní kontrolóri uvádzajú na záver svojho odborného stanoviska tzv. odporúčaciu formulku: „odporúčam - neodporúčam schváliť“, ide však len o zaužívanú prax, ktorá nemá oporu v platnej legislatíve. Odporúčanie, resp. neodporúčanie schváliť návrh rozpočtu nemá pre obecné zastupiteľstvo záväzný charakter.

Ako má obec postupovať, ak hlavný kontrolór nemôže dať odborné stanovisko k návrhu rozpočtu obce, preto že je dlhodobo práceneschopný, resp. hlavná kontrolórka je na materskej dovolenke alebo obec nemá zvoleného hlavného kontrolóra.

Zákon o obecnom zriadení tento problém nerieši, a to napriek opakovaným pripomienkam, ktoré boli vznesené odbornou verejnosťou pri jeho novelizáciách (a nejde len o problém so spracovaním odborného stanoviska k návrhu rozpočtu obce). Podľa § 18f ods. 1 písm. c) zákona o obecnom zriadení hlavný kontrolór má povinnosť vypracovať odborné stanovisko k návrhu rozpočtu obce pred jeho schválením v obecnom zastupiteľstve. Podľa § 11 ods. 4 písm. b) zákona o obecnom zriadení obecné zastupiteľstvo rozhoduje o základných otázkach života obce, najmä je mu vyhradené schvaľovať rozpočet obce.

Týmito problémami sa zaoberá aj občianske združenie hlavných kontrolórov - Asociácia kontrolórov územnej samosprávy a v tomto prípade, jednoznačne zastávame názor, že v zákone o obecnom zriadení nie je schválenie rozpočtu obce podmienené vypracovaním odborného stanoviska k návrhu rozpočtu obce zo strany hlavného kontrolóra. Ak hlavný kontrolór nemôže dať odborné stanovisko k návrhu rozpočtu obce, pretože je dlhodobo práceneschopný, resp. hlavná kontrolórka je na materskej dovolenke alebo obec nemá zvoleného hlavného kontrolóra, obec predkladá návrh rozpočtu obce obecnému zastupiteľstvu bez odborného stanoviska hlavného kontrolóra.

Asociácia kontrolórov územnej samosprávy zároveň poukazuje na to, že absencia hlavného kontrolóra, a to z akýchkoľvek dôvodov, je pre obec problém, a to nielen pri spracovaní odborných stanovísk k návrhu rozpočtu a návrhu záverečného účtu, ale najmä z hľadiska preverenia podmienok prijatia návratných zdrojov financovania podľa § 17 zákona č. 583/2004 Z. z.

Môže hlavný kontrolór spracovať a predložiť na rokovanie obecného zastupiteľstva odborné stanovisko k návrhu rozpočtu obce aj keď je dlhodobo dočasne práceneschopný?

Hlavný kontrolór by sa mal počas dočasnej práceneschopnosti zdržať akéhokoľvek konania (a teda aj spracovania a predloženia odborného stanoviska k návrhu rozpočtu obce), ktoré by viedlo k porušeniu povinností spojených so stanoveným liečebným režimom.

Ak je hlavný kontrolór uznaný ošetrujúcim lekárom za dočasne práceneschopného, má lekárom stanovený liečebný režim. Hlavný kontrolór je povinný tento liečebný režim určený ošetrujúcim lekárom počas trvania dočasnej pracovnej neschopnosti bezpodmienečne dodržiavať. Ak by hlavný kontrolór počas tejto doby pracoval (napr. spracoval odborné stanovisko), alebo vykonával akékoľvek iné úkony spojené s výkonom funkcie (napr. zúčastnil sa rokovania zastupiteľstva), Sociálna poisťovňa to môže vyhodnotiť ako porušenie liečebného režimu.

Následkom porušenia liečebného režimu je odňatie nemocenského, keďže podľa § 5 ods. 1 písm. c) zákona č. 462/2003 Z. z. nárok na náhradu príjmu nemá zamestnanec okrem iného aj v tom prípade, keď porušil liečebný režim určený lekárom, a to odo dňa porušenia liečebného režimu. Taktiež v zmysle § 38 zákona o sociálnom poistení poistenec nemá nárok na výplatu nemocenského odo dňa porušenia liečebného režimu určeného lekárom do skončenia dočasnej pracovnej neschopnosti, najviac v rozsahu 30 dní odo dňa porušenia liečebného režimu určeného lekárom.