Analýza a priestorové aspekty medziobecnej spolupráce na Slovensku

Ekonomické a sociálne okolnosti na Slovensku v posledných rokoch prinútili obce k zintenzívneniu medziobecnej spolupráce. Tá sa stáva nielen dobrovoľnou dohodou medzi samosprávnymi subjektmi, ale predovšetkým objektívnou nutnosťou, ktorá spočíva v kvalitnom zabezpečení zákonom stanovených povinností, ako aj v úspore finančných prostriedkov. Aj keď je vo všeobecnosti možné medziobecnú spoluprácu riešiť buď na dobrovoľnej báze, na základe slobodného rozhodnutia obce alebo povinným združovaním zo zákona, zo slovenskej legislatívy v súčasnosti povinné združovanie nevyplýva. V zmysle Čl. 66 Ústavy SR obce majú právo (nie povinnosť) združovať sa s inými obcami na zabezpečovanie vecí spoločného záujmu.

Počas 80-tych rokov 20. storočia sa aj v západnej Európe prejavovala výrazná tendencia uplatňovania rôznych foriem medziobecnej spolupráce. Z hľadiska jednotlivých európskych krajín bola však situácia v oblasti medziobecnej spolupráce rozdielna. Napriek tomu je možné uviesť niektoré črty, ktoré ju v krajinách západnej Európy charakterizujú. Vo väčšine prípadov sa spolupráca obcí uskutočňuje na dobrovoľnej báze. Existujú však prípady, kedy sa na základe zákona vyžaduje povinná spolupráca, napr. v Nemecku, Rakúsku, Francúzsku, Dánsku, Taliansku, Holandsku, Nórsku, Španielsku a Veľkej Británii. Rozdielny je aj rozsah a detailnosť právnej úpravy medziobecnej spolupráce, a to aj v rámci jednej krajiny. Ako príklad možno uviesť detailný zákon o spolupráci obcí krajiny Severné Porýnie - Westfálsko a stručný poriadok správnych spoločenstiev pre Slobodný štát Bavorsko. Rovnako je rozdielna aj komplikovanosť medziobecnej spolupráce v jednotlivých západoeurópskych krajinách. V tejto súvislosti najkomplikovanejší systém spolupráce medzi obcami je vytvorený vo Francúzsku.

Zahraničné poznatky, ako aj skúsenosti z domácej praxe, jednoznačne poukazujú na význam a perspektívnosť medziobecnej spolupráce bez ohľadu na systém verejnej správy. Je prirodzené, že malé obce majú väčší sklon k spolupráci než väčšie obce, ktoré sú schopné samostatne poskytovať väčší rozsah služieb. Medziobecná spolupráca závisí tiež od charakteru služby, pretože efektívnosť poskytovaných služieb je výrazne determinovaná populačnou bázou a geografickou veľkosťou obce. Medziobecnú spoluprácu môžeme zároveň označiť za významný nástroj flexibility a racionalizácie verejnej správy. Jej hlavným cieľom je vytvorenie geograficky väčších jednotiek miestnej správy, ktoré umožňujú vyššiu efektívnosť a optimalizáciu poskytovania rôznych verejných služieb.

Medziobecná spolupráca má nesporný vplyv aj na presadzovanie solidarity medzi základnými subjektmi miestnej samosprávy, na zmenu štýlu činnosti miestnej samosprávy a na utváranie novej kultúry verejnej správy. V štruktúre medziobecnej spolupráce by mali byť riadiace, finančné a kontrolné väzby výrazne transparentné. Okrem toho je veľmi dôležité rešpektovať základné demokratické princípy medziobecnej spolupráce, t.j. zachovať identitu obcí (pokiaľ samotní občania nesúhlasia so zlúčením obcí) a zachovať zodpovednosť orgánov obcí, ktoré sú priamo volené obyvateľmi. Medziobecná spolupráca môže byť považovaná aj za jednu z účelných stratégií prekonania nedostatku finančných zdrojov, pre podfinancované obce však býva problémom už minimálny vklad do spoločných podnikov či projektov.

Medziobecná spolupráca tiež pomáha v akumulácii materiálno-technických, finančných a personálnych zdrojov s potrebnou kvalifikáciou na výkon prenesených kompetencií. To sú aj hlavné dôvody dobrovoľnej medziobecnej spolupráce v súčasnosti, menej sa už obce spájajú z dôvodu neefektívnosti nimi vykonávaných služieb. Medziobecná spolupráca môže efektívnym a účinným spôsobom prispieť aj k rozvoju kultúry (k zhodnoteniu kultúrneho dedičstva, napr. pravidelným usporiadaním rôznych festivalov a pod.) a voľno-časových aktivít, ktoré síce vo väčšine prípadov neprinášajú ekonomický zisk, ale prispievajú ku zvýšeniu atraktivity daného územia a k jeho ekonomickému a sociálnemu rozvoju - k vyššej kvalite života. Ide zároveň aj o veľmi účinný nástroj zviditeľnenia obce (či súboru obcí), ktorý ďalej umožňuje rozvoj cestovného ruchu.

Medziobecná spolupráca sa v podmienkach Slovenska doteraz prejavila ako účinný nástroj pri zabezpečovaní verejných služieb (najmä preneseného výkonu štátnej správy). Okrem toho, že umožňuje vykonávať niektoré právomoci spoločne pri súčasnom zvyšovaní kvality poskytovaných služieb, predstavuje aj vhodný nástroj racionálnej organizácie územia, resp. je triumfom pre ekonomický rozvoj danej oblasti.

Existuje však viacero ďalších relevantných dôvodov pre medziobecnú spoluprácu obcí, ako napr.:

a) problémy rovnorodého charakteru sa dajú riešiť menej nákladné a bez straty autonómie,

b) prostriedky potrebné na riešenie existujúcich problémov výrazne presahujú odborné a materiálno-technické možnosti jednotlivých obcí,

c) kultúrne, spoločenské alebo hospodárske a environmentálne zameranie viacerých obcí vyvoláva potrebu spoločného postupu, ako aj

d) vzájomná komunikácia a brain - storming (z angl. - mozog, - búrka) podporujú tvorivé myšlienky, atmosféru solidárnosti a spolupatričnosti, čo utvára vhodný základ pre politickú a sociálnu stabilitu v príslušnom priestore a pod.

Napriek množstvu pozitívnych stránok medziobecnej spolupráce existujú aj jej negatívne stránky, ktoré sa objavili aj v zahraničí. Ide najmä o:

• problémy pri stanovovaní územia a obťažnosť zladiť záujmy rôznych strán,

• nedostatočná transparentnosť a demokratická kontrola medziobecnej spolupráce (napr. Nórsko),

• nedostatočná transparentnosť finančných operácií a inej činnosti personálneho manažmentu (napr. Holandsko),

• strata autonómie obcí (napr. Nórsko, Holandsko),

• záujmové konflikty a rast byrokracie (napr. Nórsko),

• skutočnosť, že novovytvorené subjekty medziobecnej spolupráce nie sú priamo zodpovedné miestnej voličskej základni na rovnakej úrovni ako miestne úrady (napr. Veľká Británia),

• existencia „prehlasovania“ v spoločných orgánoch má sklon k minimalizácií slobodného rozhodovania každej obce, ktorá participuje na tej ktorej forme medziobecnej spolupráce,

• rozhodnutia vo finančnej oblasti a ich implementácia na kooperujúce obce a občanov sa so znásobovaním počtu spoločných orgánov stávajú vo zvýšenej miere neprehľadnými.

Postupne sa vykryštalizovalo niekoľko klasifikácií foriem medziobecnej spolupráce. Tak napr. z geografického hľadiska môžu existovať minimálne tri základné formy medziobecnej spolupráce, a to:

• spolupráca obcí v rámci vidieckeho osídlenia,

• spolupráca mesta a obcí v okolí, ako aj

• spolupráca mestských častí v rámci veľkých miest.

Ďalej môže ísť o spoluprácu cestou zmluvných vzťahov na báze:

• súkromného práva,

• zmluvy verejnoprávneho charakteru,

• dohody o zriadení spoločného obecného úradu a

• spolupráce vytvorením účelového zväzu (združenia) obcí.

Združenie obcí je legislatívne upravené v § 20b zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“).

V zmysle cit. zákona je umožnená vzájomná spolupráca obcí pri výkone samosprávnych pôsobností a pri zabezpečovaní preneseného výkonu pôsobnosti štátnej správy.

Keďže medziobecná spolupráca má niekoľko foriem, organickou súčasťou prác na zefektívnení medziobecnej spolupráce by malo byť aj utvorenie tzv. katalógu foriem spolupráce obcí. Ten by mohol zohľadňovať intenzitu právnej úpravy medziobecnej spolupráce od neformálnych (právne neupravených) dohôd, napríklad o partnerskej spolupráci obcí a miest, cez verejno-právne (administratívno-právne) zmluvy až po zmluvu o vytvorení verejno-(s)právneho subjektu z hľadiska (budúceho zákona/ práva). Katalóg foriem spolupráce obcí by mal obsahovať tri základné skupiny foriem medziobecnej spolupráce, a to zabezpečujúce sociálno-ekonomický rozvoj, výkon verejnej správy a iné formy spolupráce. Tieto by mali byť vecne, ekonomicky a právne analyzované z hľadiska dosahovania zamýšľaných cieľov, pre realizáciu ktorých sa aplikujú.

Medzi formy medziobecnej spolupráce zabezpečujúce sociálno-ekonomický rozvoj možno zaradiť napríklad spoločný fond, združovanie prostriedkov, obchodnú spoločnosť, družstvo, zmluvu o združení, združenie obcí poskytujúce všeobecne prospešné služby, zmluvu uzavretú na účel uskutočnenia konkrétnej úlohy alebo činnosti, dohodu o spolupráci s obcou, resp. obcami iných štátov, či členstvo v medzinárodnom združení obcí. Napr. medziobecná spolupráca v Českej republike sa realizuje v systéme mikroregiónov a vždy na konkrétnych projektoch. Tento systém je však veľmi krehký z dôvodu nestálosti finančných zdrojov. Ďalej napríklad medziobecné syndikáty vo Francúzsku (napr. na podporu sociálnych služieb) často spolupracujú s rôznymi neziskovými asociáciami, čo zmierňuje dopad nedostatkov prostriedkov na strane obcí a štátu.

Podobne, ako v prípade medziobecnej spolupráce zabezpečujúcej sociálno-ekonomický rozvoj, medzi formy medziobecnej spolupráce zabezpečujúce