58/2025 Z.z.
UZNESENIE
Ústavného súdu Slovenskej republiky
z 12. marca 2025
č. k. PL. ÚS 6/2025-18
Ústavný súd Slovenskej republiky v pléne zloženom z predsedu Ivana Fiačana
a zo sudcov Ladislava Duditša (sudca spravodajca), Libora Duľu, Miroslava Duriša,
Rastislava Kaššáka, Miloša Maďara, Petra Straku, Ľuboša Szigetiho, Roberta Šorla
a Martina Vernarského
a) o návrhu skupiny 33 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky,
zastúpených poslankyňou Národnej rady Slovenskej republiky Luciou Plavákovou, na
začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade
zákona č. 401/2024 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z.z. o slobodnom
prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií)
v znení neskorších predpisov, s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2, 4
a 5 Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 10 ods. 1 a 2 Dohovoru o ochrane ľudských
práv a základných slobôd a
b) o návrhu verejného ochrancu práv na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm.
a) Ústavy Slovenskej republiky o súlade § 14 ods. 6 a 7 a § 21 ods. 1 druhej vety
zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých
zákonov (zákon o slobode informácií) v znení zákona č. 401/2024 Z.z., ktorým sa mení
a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení
niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov, s čl.
1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a), ods. 2, 3 a 4, čl. 26 ods. 1, 2 a
4 samostatne, ako aj v spojení s čl. 12 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a s čl.
10 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd takto
rozhodol:
1. Návrhy prijíma na ďalšie konanie v celom rozsahu.
2. Pozastavuje účinnosť § 14 ods. 6 a 7 a § 21 ods. 1 druhej vety zákona č. 211/2000
Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon
o slobode informácií) v znení zákona č. 401/2024 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon
č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých
zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov.
3. Vo zvyšnej časti návrhu skupiny poslancov na pozastavenie účinnosti nevyhovuje.
Odôvodnenie:
I.
Návrh skupiny poslancov na začatie konania o súlade právnych predpisov
1. Ústavnému súdu bol 28. januára 2025 doručený návrh skupiny 33 poslancov
Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej aj "skupina poslancov") na začatie konania
podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len "ústava") o
súlade zákona č. 401/2024 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 211/2000 Z.z. o
slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o
slobode informácií) v znení neskorších predpisov (ďalej len "novelizačný zákon"),
s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 26 ods. 1, 2, 4 a 5 ústavy a s čl. 10 ods. 1 a
2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor"). Skupina
poslancov navrhuje, aby ústavný súd po predbežnom prerokovaní prijal návrh na ďalšie
konanie a zároveň aby pozastavil účinnosť napadnutého novelizačného zákona. Návrhom
vo veci samej žiada, aby ústavný súd nálezom vyslovil, že napadnutý zákon nie je
v súlade s označenými referenčnými normami.
2. Skupina poslancov po všeobecnom úvode o význame práva na informácie v
demokratickej spoločnosti rozdeľuje svoju vecnú argumentáciu do dvoch častí, ktorých
podstatu je možné vymedziť takto:
(i) zavedenie oprávnenia povinnej osoby požadovať
úhradu účelne vynaložených nákladov za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií
(§ 21 ods. 1 druhá veta zákona o slobode informácií) je neústavným obmedzením práva
na informácie a viacerých ústavných princípov,
(ii) zavedenie inštitútov "oznámenia" výšky úhrady a "námietky" proti vyčísleniu
úhrady v novelizovanom znení § 14 zákona o slobode informácií doplnením odsekov 6
a 7 je porušením princípu jasnosti, určitosti a predvídateľnosti právnej normy, ktorý
vylučuje arbitrárnosť pri výklade a aplikácii.
3. V podrobnostiach skupina poslancov tvrdí, že napadnutý novelizačný zákon
zavedením možnosti požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie
informácií predstavuje prekážku, neprimeranú záťaž pri realizácii účelu práva na
informácie, dôsledkom čoho dochádza k obmedzeniu kontroly výkonu verejnej moci zo
strany občianskej spoločnosti. Prekážky pri uplatňovaní tohto práva musia byť ústavne
odôvodniteľné a nesmú predstavovať neprimeranú záťaž alebo jeho obmedzenie. V tejto
súvislosti skupina poslancov zdôrazňuje povahu nákladov, ktoré nie sú ani správnym
poplatkom a ani náhradou materiálnych nákladov spojených so zaslaním odpovede žiadateľovi,
ale predstavujú uhrádzanie bežnej prevádzky orgánu verejnej moci (tzv. osobohodiny),
ako aj úkonov, ktoré štátne orgány uskutočňujú pri výkone svojich povinností.
4. Zavedením možnosti požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie
informácií môže dochádzať k porušeniu princípu nediskriminácie ako súčasti práva
na informácie, pretože vytvára nerovnosť v prístupe k verejným informáciám, ktorá
môže postihnúť najmä ekonomicky znevýhodnených občanov a vo svojich dôsledkoch viesť
k diskriminačným praktikám pri sprístupňovaní informácií orgánmi verejnej moci, ktoré
sú zakázané ústavou.
5. Napadnutý zákon porušuje princíp proporcionality podľa čl. 13 ods. 4 ústavy.
Samotný cieľ napadnutého zákona je politický a sleduje potlačenie a znechutenie verejnosti
pri vyhľadávaní a podávaní žiadostí o verejné informácie od orgánov verejnej moci.
V záujme preukázania tohto tvrdenia skupina poslancov odkázala na verejné vyjadrenie
predkladateľov napadnutého zákona zo 7. novembra 2024 (vyjadrenie poslanca Andreja
Danka), ako aj na to, že zavedenie možnosti požadovať úhradu účelne vynaložených
nákladov na sprístupnenie informácií nesúvisí s potrebami praxe, reálnymi administratívnymi
nákladmi či riešením hromadného a cieleného zneužívania práva na informácie verejnosťou.
6. Napadnutý zákon porušuje princíp právnej istoty, v súlade s ktorým má byť
obsah príslušnej právnej normy formulovaný tak, aby zodpovedal požiadavkám jasnosti,
určitosti a predvídateľnosti tejto právnej normy, a tým vylučoval arbitrárnosť v
jej výklade a aplikácii. Novozavedené a dosiaľ nepoužívané pojmy "mimoriadne rozsiahle
vyhľadávanie informácií" a "účelne vynaložené náklady" nie sú zákonodarcom zadefinované
a nemajú rámcové zákonné parametre. Ich výklad a aplikácia sú tak ponechané na jednotlivé
povinné osoby pri spracovaní každej individuálnej žiadosti o sprístupnenie informácie,
v dôsledku čoho hrozí v tomto procese svojvôľa.
7. Možnosť požadovať úhradu účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie informácií
oslabuje zodpovednosť štátu za zachovanie otvoreného vládnutia, robí vládnutie a
výkon verejnej moci menej transparentnými, a tak sa dostáva do nesúladu s čl. 26
ods. 5 ústavy.
8. Účinkom požadovania úhrad a poplatkov môže byť odstrašujúci efekt ("chilling
effect"), teda jav, keď sú jednotlivci alebo subjekty odrádzaní od uplatňovania svojich
práv zo strachu z právnych, finančných alebo zo sociálnych následkov. Požadovanie
úhrad a poplatkov v oblasti žiadostí a sprístupňovania informácií, ktorými orgány
verejnej moci disponujú, najmä ak sú vysoké, môže odradiť jednotlivcov od uplatňovania
ich práva na informácie, pričom podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva
je takýto následok obmedzenia slobody prejavu a práva na informácie neprípustný.
Vo vzťahu k jednotlivcom takáto úprava vytvára odstrašujúci efekt ("chilling effect"),
pri ktorom sa jednotlivci môžu vyhýbať žiadaniu informácií zo strachu pred finančnými
nákladmi, aj keď sú tieto informácie dôležité pre ich účasť na verejnom živote alebo
rozhodovaní.
9. Porušenie čl. 1 ods. 2 ústavy vidí skupina poslancov v porušení viacerých
medzinárodných zmlúv o ľudských právach, ktorými sú okrem dohovoru aj Medzinárodný
pakt o občianskych a politických právach či Aarhuský dohovor, ktoré zdôrazňujú význam
bezplatného a dostupného verejného prístupu k informáciám.
10. Napokon je napadnutý zákon v rozpore s judikatúrou súdov v oblasti práva
na informácie, podľa ktorej poplatky za prístup k informáciám musia byť prísne obmedzené
na skutočné materiálne náklady na poskytovanie informácií, pretože právo na informácie
má byť prístupné všetkým bez zbytočných finančných prekážok.
11. V druhej časti argumentácie skupina poslancov zdôrazňuje, že právne inštitúty
"oznámenia" a "námietky" dosiaľ nepoznal nielen zákon o slobode informácií, ale ani
správny poriadok, ktorý sa podporne vzťahuje na sprístupňovanie informácií na žiadosť.
Zákonodarca nedefinoval "oznámenie" ani ako individuálny správny akt, ani ako rozhodnutie
sui generis. Toto "oznámenie" tak predstavuje akýsi hybridný konštitutívny správny
akt, avšak v dôsledku nedefinovania jeho právnej formy je jeho súdny prieskum minimálne
sporný, a to napriek tomu, že zasahuje do základných práv dotknutej osoby (žiadateľa
infožiadosti). Obdobné závery platia aj pre inštitút "námietky", ktorá nie je klasickým
opravným prostriedkom (sťažnosť, odvolanie, odpor) proti správnemu rozhodnutiu o
výške poplatku alebo inej finančnej úhrady. Inštitút "námietky" vznikol prevzatím
procesného prostriedku obrany s hmotnoprávnym účinkom upraveným v civilných sporových
konaniach do administratívneho konania s vertikálnym mocenským vzťahom v oblasti
výkonu verejnej kontroly výkonu verejnej moci. Pri jeho realizácii tak nemožno vylúčiť
nekonzistentnú aplikáciu, čo zasahuje do právnej istoty. Napadnutý zákon nedefinuje,
či má "námietka" smerovať proti samotnej povinnosti úhrady alebo len proti jej výške,
alebo proti vyrubeniu v konkrétnej fáze konania, alebo len proti vyhľadávaniu časti
informácií, a rovnako pre povinné osoby zákonodarca nestanovuje žiadnu lehotu na
vybavenie podaných "námietok".
II.
Návrh verejného ochrancu práv na začatie konania o súlade právnych predpisov
12. Ústavnému súdu bol 29. januára 2025 doručený návrh verejného ochrancu práv
(ďalej aj "navrhovateľ") na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy
o súlade § 14 ods. 6 a 7 a § 21 ods. 1 druhej vety zákona o slobode informácií v
znení novelizačného zákona s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a),
ods. 2, 3 a 4, čl. 26 ods. 1, 2 a 4 ústavy samostatne, ako aj v spojení s čl. 12
ods. 2 ústavy a s čl. 10 dohovoru. Verejný ochranca práv žiada ústavný súd prijať
návrh na ďalšie konanie v celom rozsahu a pozastaviť účinnosť napadnutých ustanovení
zákona o slobode informácií. Vo veci samej navrhuje, aby ústavný súd nálezom vyslovil,
že napadnuté ustanovenia zákona o slobode informácií nie sú v súlade s označenými
referenčnými normami.
13. Výhrady navrhovateľa k súladu napadnutých ustanovení sa týkajú predovšetkým
§ 14 ods. 7 a § 21 ods. 1 druhej vety zákona o slobode informácií. Nesúlad § 14 ods.
6 tohto zákona s referenčnými normami ústavy a dohovoru vidí v jeho prvej vete, teda
v oprávnení povinnej osoby určiť, že v danom prípade bude vyžadovať od žiadateľa
úhradu, ako aj v oprávnení ju vyčísliť. Keďže po prípadnej derogácii prvej vety §
14 ods. 6 zákona o slobode informácií by celé toto ustanovenie stratilo opodstatnenie,
napáda ho v celom rozsahu. Navyše verejný ochranca práv poukázal na logickú obsahovú
i procesnú nadväznosť ustanovení § 14 ods. 6 a 7 a § 21 ods. 1 druhej vety zákona
o slobode informácií. Napadnutými ustanoveniami zavedené obmedzenie základného práva
na informácie nespĺňa všeobecné ústavné požiadavky obmedzovania základných práv a
slobôd, ako ani osobitné požiadavky na obmedzenie základného práva na informácie.
14. Svoju argumentáciu verejný ochranca práv rozdelil do dvoch častí. V prvej
namieta rozpor napadnutých ustanovení s princípom právnej istoty, zásadou predvídateľnosti
práva a zásadou legality. Zákonodarca novelou zaviedol do zákona o slobode informácií
nový legálny pojem "mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií", ktorý nijakým
spôsobom nedefinoval, a to ani rámcovo. Ide o mimoriadne neurčitý právny pojem, ktorého
obsah, resp. rozsah nedefinuje ani žiadny iný právny predpis, dokonca ho nie je možné
konkretizovať ani v bežnom jazyku. Zákonodarca podmienil možnosť povinných osôb požadovať
úhradu aj zvýšeným stupňom rozsiahlosti, teda zvýšeným stupňom už aj tak neurčitého
pojmu "rozsiahle vyhľadávanie", čím spôsobil, že zo znenia napadnutého ustanovenia
nie je možné vyvodiť žiadne rámce úvahy povinných osôb pri posudzovaní situácií,
v ktorých sprístupnenie informácií podmienili úhradou nákladov. Uloženie povinnosti
uhradiť náklady a určenie medzí realizácie základného práva na informácie je teda
ponechané výlučne na posúdení jednotlivých povinných osôb vo forme individuálnych
správnych aktov (oznámenie v zmysle § 14 ods. 6 zákona o slobode informácií). Zákonodarca
tak vopred rezignuje na zavedenie legislatívnych limitov pred rozpínavou interpretačnou
právomocou exekutívnej moci v štáte.
15. Rovnaké výhrady neurčitosti, nejasnosti a zrozumiteľnosti pri ukladaní
povinností a určení medzí základného práva na informácie je potrebné vidieť aj vo
vzťahu k vyčísľovaniu úhrady za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií, pretože
zákon neustanovuje presnú sumu úhrady, ale ani spôsob jej výpočtu vo vzťahu ku kvantifikácii
rozsahu informácií. Zákon o slobode informácií už pred novelou obsahoval možnosť
požadovať úhradu materiálnych nákladov spojených so zhotovením kópií, so zadovážením
technických nosičov a s odoslaním informácie žiadateľovi, ktorého vyčíslenie konkretizuje
podzákonný predpis. Určovanie výšky úhrady nákladov za "mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie
informácií" však zákonodarca nekonkretizoval ani zákonným splnomocnením na vydanie
vykonávacieho právneho predpisu, čím určenie jeho výšky ponechal plne na jednotlivé
povinné osoby.
16. Nejasne a vágne vymedzená možnosť uloženia povinnosti podľa § 21 ods. 1
druhej vety zákona o slobode informácií je procesne konkretizovaná v § 14 ods. 6
tohto zákona a takto je obmedzený prístup k základnému právu na informácie podľa
§ 14 ods. 7 tohto zákona. Zásadnými vadami nedodržania zásady legality vedúcimi k
nedodržaniu podmienok obmedzovania základného práva na informácie tak trpia všetky
tri napadnuté ustanovenia.
17. V aplikačnej praxi sa nejednoznačnosť tejto právnej úpravy prejaví aj rozdielnou
aplikáciou napadnutých ustanovení jednotlivými povinnými osobami, čo, prirodzene,
spôsobí v praxi orgánov aplikácie práva porušenie princípu rovnosti premietnutého
v čl. 13 ods. 3 ústavy, ktorý sú tieto povinné dodržiavať. Podmieňovanie vyhľadávania
a mimoriadne rozsiahleho sprístupnenia informácií zaplatením finančnej úhrady v nešpecifikovanej
výške spôsobí nerovnosť vo vzťahu k žiadateľom o informácie z dôvodu majetku, ktorý
predstavuje zakázaný diskriminačný dôvod, resp. takáto úprava je v rozpore s požiadavkou
zákazu diskriminácie podľa čl. 12 ods. 2 ústavy,
18. V druhej časti argumentácie navrhovateľ namieta, že napadnuté ustanovenia
zákona o slobode informácií nespĺňajú podmienky testu proporcionality. Obmedzenie
základného práva na informácie povinnosťou úhrady za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie
informácií nie je možné jednoznačne podriadiť pod niektorý z legitímnych cieľov vymedzených
v čl. 26 ods. 4 ústavy a v čl. 10 ods. 2 dohovoru. V dôvodovej správe uvedený primárny
cieľ dotknutej novely zákona o slobode informácií, ktorým je predchádzanie zaťažovania
administratívnych kapacít povinných osôb a ich ochrana pred zneužívaním práva na
informácie, nepredstavuje dostatočne silný dôvod na naplnenie podmienok vhodnosti
a nevyhnutnosti v teste proporcionality. Zvýšená záťaž povinných osôb vytvárajúca
tlak na realizáciu ich činností vyžadovaných právnym poriadkom bez preukázateľného
faktického a bezprostredného rizika nemožnosti plniť ich zákonné funkcie nemôže predstavovať
dostatočný dôvod obmedzenia základného práva na prístup k informáciám. V tejto súvislosti
poukázal aj na to, že verejne nie je známy žiadny prípad, v ktorom by činnosť niektorej
z povinných osôb bola v dôsledku "zavalenia" infožiadosťami paralyzovaná v plnení
jej primárneho predmetu činnosti. Sprístupňovanie rovnakých informácií bude v dôsledku
prijatia napadnutých ustanovení podmienené nie obsahom a kvalitou týchto informácií,
ale len zaplatením požadovanej úhrady za ich vyhľadanie. Takýmto spôsobom dochádza
i k nabúraniu celého konceptu sprístupňovania informácií postaveného na silnom uplatňovaní
princípu transparentnosti výkonu verejnej moci.
19. Zákonodarcom sledovaný cieľ bolo možné dosiahnuť aj menej invazívnymi prostriedkami,
ktoré by do práva na informácie zasahovali v menšej intenzite. Predchádzajúca právna
úprava i ustálená judikatúra správnych súdov sa vysporiadali samy so zneužívaním
práva na informácie a šikanóznym výkonom tohto práva, ktorými zákonodarca v dôvodovej
správe argumentuje, aplikujúc zásadu zákazu zneužitia práva na informácie. Najvyšší
správny súd Slovenskej republiky vo veciach sp. zn. 1Sžik 1/2021, 6 Sžik 2/2021 alebo
sp. zn. 5 Sžik 5/2020 definoval kritériá, pri ktorých splnení ide o zneužitie práva
na informácie a v ktorých sú povinné osoby oprávnené nevyhovieť žiadosti o sprístupnenie
informácií. Ako problematické, chybné a ústavne neudržateľné vidí navrhovateľ spájanie
samotného rozsahu vyhľadávania a sprístupňovania informácií so šikanóznym výkonom
práva na informácie. Napadnuté ustanovenia nie sú spôsobilé úplne odstrániť šikanózne
infožiadosti na rozdiel od aplikácie zákazu zneužitia práva, ktorý umožňuje takýmto
žiadostiam bez ďalšieho nevyhovieť a informácie nesprístupniť. Ďalším spôsobom, ako
ochrániť povinné osoby pred podávaním šikanóznych žiadostí o sprístupnenie informácií,
by bolo prijatie právnej úpravy, ktorá by síce vo vymedzených prípadoch umožňovala
požadovať úhradu za vyhľadávanie informácií, no ich sprístupnenie by nepodmieňovala
zaplatením tejto úhrady s následkom nesprístupnenia informácií. V takom prípade by
povinné osoby boli oprávnené vymáhať nezaplatenú úhradu aj po sprístupnení žiadaných
informácií, napr. formou správnej exekúcie.
III.
Predbežné prerokovanie návrhov na začatie konania o súlade právnych predpisov
20. Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 3/2025-13 z 12. februára 2025 rozhodol
o spojení oboch návrhov na spoločné konanie, ktoré bude ďalej vedené pod sp. zn.
Rvp 255/2025.
21. Ústavný súd ako nezávislý súdny orgán ochrany ústavnosti, ktorý rozhoduje
o súlade zákonov s ústavou, ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami, s ktorými
vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len "národná rada") a ktoré
boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom [čl. 124 a čl. 125 ods.
1 písm. a) ústavy], pristúpil na neverejnom zasadnutí pléna k predbežnému prerokovaniu
návrhu na začatie konania, a to v súlade s čl. 131 ods. 1 ústavy, ako aj s § 7 ods.
1 písm. a) a § 56 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z.z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky
a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon
o ústavnom súde"). Účelom predbežného prerokovania návrhu je zistenie, či a v akom
rozsahu možno návrh prijať na ďalšie konanie (§ 56 ods. 5 zákona o ústavnom súde).
22. Pri predbežnom prerokovaní návrhu na začatie konania ústavný súd zistil,
že obom navrhovateľom patrí legitimácia na podanie návrhu, a to podľa čl. 130 ods.
1 písm. a), resp. písm. h) ústavy. Z prílohy k návrhu skupiny poslancov vyplýva,
že ho podalo 33 poslancov národnej rady, čím je splnená podmienka podľa čl. 130 ods.
1 písm. a) ústavy. Obaja navrhovatelia v súlade s § 43 ods. 1 a § 76 zákona o ústavnom
súde správne označili ako účastníka konania, proti ktorému návrh smeruje, národnú
radu, ktorá napadnutý právny predpis prijala. Z obsahu návrhov na začatie konania
vyplýva, že sú splnené všetky požiadavky ustanovené v § 39 v spojení s § 75 zákona
o ústavnom súde.
23. Kým skupina poslancov napáda novelizačný zákon ako celok, verejný ochranca
práv napáda konkrétne ustanovenia konsolidovaného znenia zákona o slobode informácií.
Napriek rozdielnej technike prístupu navrhovateľov k definovaniu rozsahu ústavného
prieskumu ústavný súd konštatuje, že obaja navrhovatelia označili právny predpis,
resp. jeho časť, ktorého nesúlad namietajú, a uvádzajú dôvody, ktoré ich viedli k
pochybnostiam o jeho súlade s konkrétnymi článkami ústavy a dohovoru. Samotné dôvody
nesúladu napadnutého právneho predpisu, resp. jeho časti podrobí ústavný súd meritórnemu
prieskumu, kde sa vysporiada aj so spomenutým rozdielnym prístupom k prieskumu.
24. Ústavný súd konštatuje, že nezistil žiadne dôvody, pre ktoré by bolo možné
návrhy pri predbežnom prerokovaní čo i len v časti odmietnuť (§ 56 ods. 2 v spojení
s § 55 zákona o ústavnom súde), a preto boli návrhy v súlade s § 56 ods. 5 zákona
o ústavnom súde prijaté na ďalšie konanie v celom rozsahu (bod 1 výroku tohto uznesenia).
IV.
Návrh na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona
IV.1. Návrhy na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona:
25. Obaja navrhovatelia spolu s návrhom na začatie konania podali aj návrhy
na pozastavenie účinnosti nimi napadnutých právnych predpisov. Skupina poslancov
tvrdí, že účinnosťou napadnutého novelizačného zákona môže dôjsť k nezvratným dopadom
na výkon verejnej kontroly výkonu verejnej moci prostredníctvom žiadostí o informácie
zástupcami občianskej spoločnosti. Mnohí žiadatelia sa, či už z dôvodu "chilling"
efektu, alebo pre finančnú nedostupnosť, nemusia dostať k verejným informáciám, ktoré
sú pre nich z pohľadu kontroly verejnej moci esenciálne. Rovnako určitú časť informácií
(napr. z dôvodu politickej citlivosti) môže časť povinných osôb (napr. ministerstvá)
automaticky začať podmieňovať úhradou účelne vynaložených nákladov na sprístupnenie
informácií z dôvodu nezadefinovaného pojmu "mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií".
Dôvod na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona vidia napokon aj v tom, že vágnosť
a širokosť textu napadnutého zákona bude povinným osobám dovoľovať svojvoľne podmieňovať
sprístupňovanie informácií touto úhradou na ťarchu práv žiadateľov.
26. Verejný ochranca práv svoj návrh na pozastavenie účinnosti ním napadnutých
ustanovení odôvodnil v prvom rade existenciou ohrozenia základného práva na informácie,
ktorého výkon bude podmieňovaný (sťažovaný) neprimeranými podmienkami a prekážkami
v podobe vágne formulovaných oprávnení povinných osôb, čím dôjde k zníženiu štandardu
ochrany a realizácie základného práva na informácie, ktoré je dostatočne reálne,
konkretizované a bezprostredné. Druhým dôvodom na pozastavenie účinnosti napadnutých
ustanovení je hrozba vzniku vážneho nenapraviteľného následku v podobe nesprístupnenia
informácie, resp. v podobe majetkovej ujmy žiadateľov o informácie, ktorú by spätne
nebolo možné napraviť (s prihliadnutím na ex nunc účinok nálezu ústavného súdu).
Napadnuté ustanovenia zavádzajú do zákona o slobode informácií nové pojmy a inštitúty,
ktoré vyvolávajú stav právnej neistoty žiadateľov o informácie a v aplikačnej praxi
týchto ustanovení povinnými osobami. Navrhovateľ zastáva názor, že menej závažné
dôsledky vyvolá pozastavenie účinnosti napadnutých ustanovení, keď by platil doterajší
právny stav za zachovania právnej istoty.
27. Pri posudzovaní obsahu návrhov na pozastavenie účinnosti ústavný súd
zistil, že hoci skupina poslancov navrhla pozastavenie celého novelizačného zákona,
dôvody navrhovaného pozastavenia sa týkajú výlučne nového "procesného" obmedzenia
prístupu k informáciám zavedeného novelizovaným znením § 14 ods. 6 a 7 a § 21 ods.
1 druhej vety zákona o slobode informácií. Rovnaký rozsah návrhu na pozastavenie
účinnosti obsahuje aj návrh verejného ochrancu práv, a preto bude ústavný súd pre
účely rozhodovania o pozastavení účinnosti posudzovať oba návrhy spoločne.
IV.2. Všeobecne k návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu:
28. Podľa čl. 125 ods. 2 ústavy ak ústavný súd prijme návrh na začatie konania
o súlade právnych predpisov na ďalšie konanie, môže pozastaviť účinnosť napadnutých
právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie
uplatňovanie môže ohroziť základné práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda
alebo iný vážny nenapraviteľný následok (rovnako § 78 zákona o ústavnom súde).
29. Pozastavenie účinnosti zákona je vážnym zásahom do právomoci zákonodarcu,
preto k nemu ústavný súd pristupuje výnimočne, pričom sa vo svojich rozhodnutiach
k podmienkam na pozastavenie účinnosti zákonnej úpravy opakovane vyslovil, keď uviedol,
že "... článok 125 ods. 2 ústavy viaže oprávnenie ústavného súdu rozhodovať o pozastavení
účinnosti na existenciu jedného z troch alternatívnych predpokladov: ohrozenie základných
práv a slobôd, hrozba značnej hospodárskej škody alebo iný vážny nenapraviteľný následok.
Je zrejmé, že každý z týchto predpokladov je iný a iné musia byť aj podmienky ich
aplikácie." (PL. ÚS 24/2019-26, bod 43).
30. V záujme rešpektovania požiadaviek obsiahnutých v princípe právneho štátu
je pri tomto type rozhodnutia potrebné zachovať primeranú rovnováhu medzi požiadavkou
účinného a neodkladného opatrenia v prospech ochrany základných práv a slobôd alebo
ochrany iného verejného záujmu vymedzeného v čl. 125 ods. 2 ústavy pred negatívnymi
dôsledkami účinnosti právneho predpisu, ktorého ústavnosť je sporná, na jednej strane
a hodnotou právnej istoty vyplývajúcej zo záväznosti platného práva, ktorého nesúlad
sa namieta, princípom demokracie v čl. 1 ods. 1 ústavy (porovnaj uznesenie sp. zn.
PL. ÚS 24/2019, bod 42) a požiadavkou rešpektovania zákonodarnej moci (vzhľadom na
ústavný princíp deľby moci) a s ňou súvisiacej prezumpcie ústavnosti právnych predpisov
na strane druhej (PL. ÚS 17/2014, PL. ÚS 8/2017).
31. Pridržiavajúc sa stabilizovanej judikatúry k možnosti pozastaviť účinnosť
napadnutých právnych noriem, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva,
ústavný súd uvádza, že k pozastaveniu pristúpi na základe takých dôvodov, ktoré zakladajú
záver o bezprostrednom ohrození týchto hodnôt. Ohrozenie základných práv alebo slobôd
v prípade ďalšieho uplatňovania napadnutých ustanovení je dostatočne odôvodnené vtedy,
ak ohrozenie (hrozba) je reálne (atribút reálnosti ohrozenia), priame (atribút bezprostrednosti
ohrozenia) a možno konkretizovať spôsob ohrozenia (atribút konkrétnosti ohrozenia).
Je dôležité, aby atribúty reálnosti, bezprostrednosti a konkrétnosti ohrozenia základných
práv alebo slobôd nadobudli takú intenzitu a závažnosť, ktoré v konkrétnom posudzovanom
prípade odôvodnia vstup ústavného súdu do sféry pôsobnosti zákonodarcu pozastavením
účinnosti právneho predpisu ešte pred samotným meritórnym preskúmaním jeho súladu
s ústavným poriadkom, a to v záujme zaistenia účinnej a efektívnej ochrany ústavnosti
(PL. ÚS 26/2019, bod 21, PL. ÚS 5/2022, body 18 - 19).
32. Ústavný súd musí pri rozhodovaní o pozastavení účinnosti dbať na to,
aby pozastavením nevniesol do aplikácie práva ešte väčšiu neistotu (prípadne iné
nežiaduce následky) než ponechaním účinnosti preskúmavanej právnej úpravy.
IV.3. Posúdenie návrhov na pozastavenie účinnosti napadnutého zákona:
33. Právo na informácie patrí medzi politické práva, ktorých uplatňovaním
sa jednotlivci realizujú vo verejnom živote štátu. Právo vyhľadávať informácie môže
byť obmedzené zákonom (čl. 26 ods. 4 ústavy), pričom pre toto obmedzenie sú relevantné
nielen ustanovenia zákona o slobode informácií explicitne vymedzujúce obmedzenia
v prístupe k informáciám, ale aj iné právne predpisy, chrániace práva a slobody iných,
bezpečnosť štátu, verejný poriadok, verejné zdravie a mravnosť. Obmedzujúce zásahy
do tohto práva sa posudzujú v spojení s čl. 13 ods. 2 až 4 ústavy.
34. Navrhovatelia odôvodňujú návrh na pozastavenie účinnosti ohrozením práva
na informácie v spojení s hrozbou vážneho a nenapraviteľného následku na strane žiadateľov.
Napadnuté ustanovenia podľa nich zavádzajú neprimerané podmienky a prekážky výkonu
tohto práva.
35. Napadnuté ustanovenia zavádzajú nový mechanizmus prístupu k niektorým
informáciám podmieňujúci ich poskytnutie zaplatením úhrady "účelne vynaložených nákladov
za mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií.". Dôsledkom nezaplatenia úhrady
alebo nepodania námietky proti oznámeniu o požadovaní úhrady je odloženie žiadosti
o informáciu. Právne inštitúty "písomného oznámenia" povinnej osoby a "námietky",
o ktorej rozhoduje odvolací orgán, sú novozavedené novelou zákona. V písomnom oznámení
vyčísľuje povinná osoba výšku úhrady, na základe námietky žiadateľa odvolací orgán
vyčíslenie potvrdí alebo zníži. Zákon ukladá povinnej osobe v oznámení ozrejmiť,
na základe akých skutočností a akým spôsobom výšku úhrady vyčíslila. Úhrada má pritom
odrážať "účelne vynaložené náklady" povinnej osoby.
36. Ústavný súd sa stotožňuje s navrhovateľmi v ich vnímaní možných negatívnych
následkov novej právnej úpravy spočívajúcej v zavedení nových právnych inštitútov
do zákona o slobode informácií, ktorého doterajšiu interpretáciu a aplikáciu je možné
považovať za dlhodobo ustálenú praxou povinných osôb aj rozhodovacou činnosťou najvyšších
súdnych autorít. Naopak, zavedenie nového právneho inštitútu úhrady nákladov s použitím
relatívne neurčitého pojmu "mimoriadne rozsiahle vyhľadávanie informácií" v hypotéze
§ 21 ods. 1 tohto zákona za súčasnej absencie limitácie požadovanej výšky úhrady
podstatne zasahuje do existujúcej právnej istoty žiadateľov o poskytnutie informácií.
Pritom interpretáciu novozavedených pojmov ponecháva na každej povinnej osobe. Následkom
aplikácie novej právnej úpravy bude tak buď odloženie žiadosti o informáciu (pri
nezaplatení úhrady), alebo vynaloženie úhrady žiadateľom bez možnosti jej refundácie
v prípade vyhovujúceho nálezu ústavného súdu. Ústavný súd pritom neberie do úvahy
prípadnú výšku náhrady, ale samotnú povahu obmedzenia prístupu k informácii. Oba
vzniknuté následky možno považovať za nenapraviteľné pre adresátov právneho predpisu
(PL. ÚS 95/2011). Ústavný súd síce nevylučuje, že by na prípadnú nesúladnosť tohto
zákona s referenčnými kritériami prihliadol zákonodarca v legislatívnej činnosti,
takéto riešenie nie je možné predpokladať s absolútnou istotou. Povedané inak, v
prípade vyslovenia nesúladu právnej úpravy s referenčnými normami by mohlo byť obťažné
spätne navrátiť stratený majetok osobám, na ktoré zákon dopadá (PL. ÚS 18/2014).
37. Ústavný súd dospel k záveru, že hrozba nepriaznivých dopadov do sféry
adresátov zákona je reálna, priama a konkrétna, preto rozhodol o pozastavení účinnosti
§ 14 ods. 6 a 7 a § 21 ods. 1 druhej vety zákona o slobode informácií v jeho novelizovanom
znení účinnom od 1. marca 2025.
38. Skupina poslancov navrhovala pozastavenie účinnosti celého novelizačného
zákona, pričom k dôvodom pozastavenia vo vzťahu k ostatným ustanoveniam (nad rámec
výroku o pozastavení) neposkytla žiadnu relevantnú argumentáciu, preto jej návrhu
ústavný súd vo zvyšnom rozsahu nevyhovel.
39. Podľa čl. 125 ods. 6 ústavy sa rozhodnutie ústavného súdu o pozastavení
účinnosti napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení
vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného
súdu je všeobecne záväzné.
40. V dôsledku rozhodnutia o pozastavení účinnosti sa nebudú uplatňovať §
14 ods. 6 a 7 a § 21 ods. 1 druhá veta zákona o slobode informácií v znení novelizačného
zákona. K tejto zmene dochádza všeobecnou záväznosťou tohto uznesenia, teda odo dňa
jeho vyhlásenia v Zbierke zákonov Slovenskej republiky (§ 83 zákona o ústavnom súde).
Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu ústavného súdu nemožno podať opravný prostriedok.
V Košiciach 12. marca 2025
Ivan Fiačan
predseda Ústavného súdu Slovenskej republiky