Právo pre ROPO a obce / Ročník 2021 / Vydanie 6/2021
Vyvlastnenie pozemkov pod cestami od 1. júna 2021
 Publikované:  18. 6. 2021           ■ Autor/i:   doc. JUDr. Jozef Tekeli, PhD.       
 URL článku:  https://www.ropoaobce.sk/sk/casopis/pravo-pre-ropo-a-obce/vyvlastnenie-pozemkov-pod-cestami-od-1-juna-2021.m-2897.html

Slovenské obce a mestá sa dlhodobo boria so situáciou, keď stavby ciest vo vlastníctve a v správe obcí sú postavené na pozemkoch iných osôb. To znamená, že cesty, miestne komunikácie alebo účelové komunikácie sa nachádzajú na pozemkoch súkromných fyzických alebo právnických osôb. Obce tento stav „zdedili“ ako dôsledok historického vývoja a recepcie právnych poriadkov uhorského obyčajového práva a socialistického práva. Pre recipované uhorské právo bolo typické rozdrobené pozemkové spoluvlastníctvo. Pre socialistické právo bolo charakteristické uskutočňovanie stavebnej činnosti bez predchádzajúceho riadneho majetkovoprávneho usporiadania pozemkov pod realizovanými stavbami.

Po prechode majetku štátu na obce k účinnosti zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len "zákon o obecnom zriadení") sa uvedený problém preniesol zo štátu na obce. Dôsledkom je faktický a právny stav, keď množstvo inžinierskych verejnoprospešných stavieb vo vlastníctve obcí je postavených na súkromných pozemkoch veľkého počtu podielových spoluvlastníkov. Slovenské obce a mestá mali tento historický problém vyriešiť do konca roka 2020, čo sa však nepodarilo. Väčšina slovenských obcí proces majetkovoprávneho usporiadania pod cestami nielenže nedokončila, ale väčšinou ani len nezačala.
Ministerstvo spravodlivosti SR preto pripravilo návrh novely zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v z. n. p. (ďalej len "cestný zákon"), ktorým sa s účinnosťou od 1. júna 2021 prekluzívna lehota na majetkovoprávne usporiadanie predlžuje o ďalších 10 rokov, a to do 31. decembra 2030. Proces majetkovoprávneho usporiadania pozemkov pod cestami zo strany obce je náročný. Predkladaný príspevok vysvetľuje základné fázy uvedeného majetkovoprávneho usporiadania v súvislosti s aktuálnym právnym stavom.
Zákon č. 149/2021 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len "novela") nadobudol účinnosť 1. júna 2021.
Právny stav
Podmienky vyvlastnenia pre účel vybudovania verejnoprospešnej cesty sú upravené v cestnom zákone.  Podľa § 17a cestného zákona:

„Z dôvodu výstavby a správy diaľnic, ciest a miestnych ciest vrátane zriadenia ich ochranných pásiem a na vybudovanie súvisiacich vyvolaných úprav možno vlastnícke právo k nehnuteľnostiam vo verejnom záujme za náhradu obmedziť alebo nehnuteľnosti za odplatu vyvlastniť. Ak tento zákon neustanovuje inak, vzťahuje sa na vyvlastnenie všeobecný predpis o vyvlastňovaní.“Cestný zákon ako podmienky vyvlastnenia ustanovuje existenciu verejného záujmu a obmedzenie vlastníckeho práva za náhradu alebo vyvlastnenie za odplatu. Vo vzťahu k podrobnému postupu vyvlastnenia zákonodarca odkazuje na zákon č. 282/2015 Z.z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. (ďalej len "zákon o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb").
Podmienky vyvlastnenia pre účel usporiadania pozemkov pod cestou sú upravené v cestnom zákone v novelizovanom § 24h cestného zákona (Prechodné ustanovenia k úpravám účinným od 1. júna 2021) takto:

„Pozemky, ktoré nie sú vo vlastníctve štátu a v správe Slovenskej správy ciest alebo ministerstva, vo vlastníctve Národnej diaľničnej spoločnosti, samosprávneho kraja alebo obce z dôvodu, že dosiaľ nedošlo k ich majetkovoprávnemu usporiadaniu a nachádzajú sa pod diaľnicami, cestami alebo miestnymi cestami v užívaní, možno vo verejnom záujme vyvlastniť. Vyvlastňovacie konanie sa začína na návrh príslušného vlastníka diaľnice, cesty alebo miestnej cesty podľa § 3d, pričom návrh na vyvlastnenie práv k takýmto pozemkom môže podať do 31. decembra 2030.“Zákonodarca tak oproti pôvodnému § 24e cestného zákona predĺžil prekluzívnu lehotu o 10 rokov z 31. decembra 2020 na 31. decembra 2030. Cieľom prijatej novely je poskytnúť vlastníkom diaľnic, ciest a miestnych komunikácií možnosť majetkovoprávne usporiadať pozemky pod pozemnými komunikáciami formou vyvlastnenia vo verejnom záujme v dostatočnom časovom intervale.
Ustanovenie § 3d ods. 3 cestného zákona upravuje vlastníctvo a správu pozemných komunikácií takto:  " Miestne cesty sú vo vlastníctve obcí.  Miestne cesty pre cestnú nemotorovú dopravu sú vo vlastníctve štátu, samosprávneho kraja, obce alebo iných právnických osôb alebo fyzických osôb."
Vyvlastnenie pozemkov je formou majetkovoprávneho usporiadania pozemkov pod miestnymi komunikáciami. Postup pri vyvlastnení je v konkrétnom prípade upravený v dvoch zákonoch, a to v cestnom zákone (§ 17 a § 24h) a v zákone o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb.
Ustanovenie § 17 cestného zákona upravuje osobitný postup doručovania písomnej výzvy na uzavretie dohody pre účely následného vyvlastňovania.  Podľa § 17 ods. 1 cestného zákona je lehota (15 dní), po ktorej sa uplatňuje fikcia odmietnutia dohody, upravená priaznivejšie ako v zákone o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb.  Podľa uvedeného ustanovenia cestného zákona platí:

„Písomná výzva na uzavretie dohody, ktorá obsahuje náležitosti podľa všeobecného predpisu o vyvlastňovaní, sa doručuje do vlastných rúk vlastníkovi nehnuteľnosti alebo jeho splnomocnencovi na preberanie zásielok (ďalej len „adresát“), a to prostredníctvom poštového podniku ako doporučená zásielka s doručenkou a poznámkou „do vlastných rúk“. Súčasťou písomnej výzvy je aj upozornenie, že ak na výzvu vlastník nehnuteľnosti neodpovie do 15 dní odo dňa doručenia, bude sa predpokladať, že dohodu odmieta.“
Procesný postup vyvlastňovacieho konania
Podľa § 2 ods. 1 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb:

„Vyvlastnenie možno uskutočniť len
a)  v nevyhnutnej miere,
b)  vo verejnom záujme na účel ustanovený zákonom, pričom verejný záujem na vyvlastnení sa musí preukázať vo vyvlastňovacom konaní,
c)  za primeranú náhradu, a
d)  ak cieľ vyvlastnenia nemožno dosiahnuť dohodou alebo iným spôsobom.“
Uvedené podmienky vyvlastnenia sú následne konkretizované v § 2 ods. 2 až § 6 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb. Naplnenie podmienok vyvlastnenia skúma vo vyvlastňovacom konaní vyvlastňovací orgán, ktorým je podľa § 7 ods. 1 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb príslušný okresný úrad v sídle kraja, v územnom obvode ktorého sa nachádza pozemok alebo stavba, o ktorej sa má konať, ak osobitný zákon neustanovuje inak.
Treba však rozlišovať vyvlastňovacie konanie (konanie o vyvlastnení) a tzv. "predvyvlastňovacie konanie",  v ktorom subjekt, v prospech ktorého sa má pozemok alebo stavba vyvlastniť, musí skúmať splnenie podmienok vyvlastnenia a pripraviť podklady na predloženie návrhu na vyvlastnenie na vyvlastňovací orgán.
Pri zamýšľanom vyvlastnení sa musí primárne skúmať  primeraný rozsah vyvlastnenia . Zákonodarca uprednostňuje miernejší zásah do vlastníckych práv, a to  obmedzenie  vlastníckeho práva alebo  prechod vlastníckeho práva iba k časti  pozemku alebo stavby. Je potrebné vyhodnotiť, či účel nie je možné dosiahnuť obmedzením vlastníckeho práva, a nie prechodom vlastníckeho práva. Zákon upravuje situáciu, v ktorej by síce obmedzenie vlastníckeho práva bolo postačujúce, no pre vyvlastňovaného by to bolo nepriaznivejšie ako prechod vlastníckych práv. V tomto prípade sa rozhodne o prechode vlastníckeho práva, ak to vyvlastňovaný uplatnil ako námietku.
Zákonodarca upravuje rovnaký postup aj v prípade, ak by sa vyvlastňovala len časť pozemku alebo stavby, no vyvlastňovaný by vzniesol námietku, že takéto čiastočné vyvlastnenie by vylúčilo užívanie zvyšnej časti jeho vlastníctva, resp. bolo by to spojené s neprimeranými ťažkosťami. Zákonodarca demonštratívne upravuje v § 2 ods. 5 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb, čo možno považovať za takéto neprimerané ťažkosti.
Ustanovenia § 2 ods. 6 a 7 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb upravujú postup v prípade, ak sa pri vyvlastnení obmedzí alebo zruší právo zodpovedajúce vecnému bremenu.
Ďalší krok je  snaha o nadobudnutie vlastníckeho práva k pozemku dohodou s vlastníkmi dotknutých pozemkov . Výzva na uzavretie dohody musí byť písomná a musí obsahovať náležitosti vymedzené v § 3 ods. 3 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb. Podmienky doručenia výzvy na uzavretie dohody upravuje osobitne cestný zákon v § 17. Vyžaduje sa doporučené doručenie s doručenkou a poznámkou "do vlastných rúk". Zákon o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb vyžaduje z hľadiska preukázania skutočností existenciu písomného odmietnutia návrhu na uzatvorenie dohody zo strany vyvlastňovaného alebo dôkaz o zaslaní a o doručení návrhu na uzavretie dohody vyvlastňovanému.
Splnenie dohodovej časti predvyvlastňovacieho konania zákon nevyžaduje v taxatívne stanovených prípadoch (výnimky) podľa § 3 ods. 2 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb, ak je:
 a)  vyvlastňovaný neznámy alebo ak nie je známe miesto jeho trvalého pobytu alebo sídlo,
 b)  vyvlastňovaný obmedzený v zmluvnej voľnosti zákonmi, rozhodnutím súdu alebo rozhodnutím iného orgánu verejnej moci, ktorým sa mu zakazuje previesť vlastnícke právo k pozemku alebo ku stavbe na iného, alebo
 c)  hodnovernosť údajov v katastri nehnuteľnosti spochybnená podľa osobitného zákona."
V návrhu uvedenej dohody je okrem iného nevyhnutné  odôvodniť rozsah vyvlastnenia, verejný záujem na uskutočnení účelu vyvlastnenia  a v neposlednom rade musí dohoda obsahovať návrh náhrady za vyvlastnenie.
Náhrada za vyvlastnenie je upravená v § 4 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb.  Zákonodarca uprednostňuje majetkové vyrovnanie pridelením náhradného pozemku, ak je to možné a ak vyvlastňovaný s tým súhlasí. Ak táto podmienka nie je splnená, má sa navrhnúť primeraná náhrada v peniazoch určená v súlade so znaleckým posudkom nie starším ako dva roky.  Peňažná náhrada musí byť stanovená minimálne vo výške určenej znaleckým posudkom alebo vyššie.
Podľa § 4 ods. 3 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb:

„Podkladom na určenie náhrady za vyvlastnenie je všeobecná hodnota pozemku alebo všeobecná hodnota stavby, alebo všeobecná hodnota práva zodpovedajúceho vecnému bremenu; tá sa určí na základe znaleckého posudku nie staršieho ako dva roky. Náhrada za vyvlastnenie nesmie byť nižšia ako všeobecná hodnota určená znaleckým posudkom.“
Ustanovenie § 2 ods. 2 zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb ustanovuje:

„Vyvlastnenie musí byť v súlade s cieľmi a zámermi územného plánovania, ten sa preukazuje územným rozhodnutím, územným súhlasom alebo záväzným stanoviskom obce vo vyvlastňovacom konaní.“
Z hľadiska preukázania verejného záujmu je nevyhnutné preukázať vo vyvlastňovacom konaní  súlad účelu vyvlastnenia s územnoplánovacou dokumentáciou,  a to na základe územného rozhodnutia, územným súhlasom alebo záväzným stanoviskom obce alebo mesta (ako orgánu samosprávy) o súlade účelu vyvlastnenia s cieľmi a zámermi územného plánovania. Záväzné stanovisko obce (mesta) je dôležité najmä pri tých účeloch vyvlastnenia, ktoré nevyžadujú vydanie územného rozhodnutia alebo územného súhlasu.
Až po preukázateľnom splnení všetkých týchto podmienok môže vyvlastniteľ podať písomný návrh na vyvlastnenie na príslušný okresný úrad v sídle kraja , pričom týmto momentom  sa začne vyvlastňovacie konanie .
K návrhu na vyvlastnenie je potrebné priložiť záväzné stanovisko obce alebo mesta o súlade účelu vyvlastnenia s územným plánom, preukázanie spôsobov pokusov o nadobudnutie vlastníckeho práva k pozemku alebo ku stavbe dohodou a ďalšie prílohy podľa zákona o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb.
Záver
Ako prvý krok pri vyvlastnení je vždy potrebné zhodnotiť situáciu v obci, najmä posúdiť určenie rozsahu a druhu miestnych komunikácií obce. Následne treba určiť počet a druh miestnych komunikácií, v prípade ktorých pozemky pod nimi nie sú vo vlastníctve obce a ktoré je potrebné majetkovoprávne usporiadať. Dôležitá je aj príprava podkladov k miestnym komunikáciám, akými sú napríklad delimitačné protokoly, stavebné povolenia, osvedčenia, územný plán, rozhodnutia o zaradení do siete miestnych komunikácií a pod.
Následne sa určí pre obec najvhodnejší spôsob majetkovoprávneho usporiadania. Pre účely tzv. predvyvlastňovacej fázy treba najmä:
 - presne identifikovať pozemky, ktoré majú byť predmetom usporiadania; 
 - stanoviť, aký je nevyhnutný rozsah vyvlastnenia k jednotlivým pozemkom, pričom ak sa má vyvlastňovať len časť pozemku, je potrebný geometrický plán; 
 - obstarať znalecký posudok (znalecké posudky) na určenie primeranej náhrady za vyvlastňované pozemky; 
 - vyhodnotiť, či obec vlastní vhodné náhradné pozemky (majetkové vyrovnanie); 
 - posúdiť, aký prínos bude mať pre obec (mesto) vyvlastnenie pozemkov a aké problémy sa vyvlastnením odstránia (argumentácia na zdôvodnenie verejného záujmu); 
 - vyhodnotiť, či je vyvlastnenie v súlade s cieľmi a zámermi územného plánovania. 
Až na základe kvalifikovaného vyhodnotenia uvedených údajov a skutočností sa môžu pripraviť ponuky na nadobudnutie vlastníckeho práva obcou k dotknutým pozemkom, prípadne už aj s návrhom kúpnej zmluvy. Na preukázanie splnenia snahy nadobudnúť predmetné pozemky dohodou je potrebný písomný nesúhlas vyvlastňovaného, resp. márne uplynutie lehoty na vyjadrenie z jeho strany.
Poslednou časťou "predvyvlastňovacej fázy" je príprava a podanie písomného návrhu na vyvlastnenie na príslušný okresný úrad v sídle kraja s prílohami uvedenými v zákone o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb.