Právo pre ROPO a obce / Ročník 2021 / Vydanie 9/2021
Spolupráca obcí a samosprávnych krajov
 Publikované:  20. 9. 2021           ■ Autor/i:   JUDr. Lukáš Tomaš       
 URL článku:  https://www.ropoaobce.sk/sk/casopis/pravo-pre-ropo-a-obce/spolupraca-obci-a-samospravnych-krajov.m-2957.html

Predmetom príspevku sú najmä povinnosti obcí a samosprávnych krajov v rámci ich vzájomnej spolupráce v rozsahu zákonných oprávnení s cieľom efektívneho výkonu verejnej správy, ako aj spolupráca obcí a samosprávnych krajov pri tvorbe programov sociálneho a ekonomického rozvoja obcí.

Spolupráca obcí a samosprávnych krajov predstavuje v dynamickom ponímaní typický príklad tzv. kooperačných administratívnoprávnych vzťahov. Uvedený právny vzťah vyjadruje formu a obsah spolupráce dvoch alebo viacerých orgánov verejnej správy (samosprávnych krajov a obcí) kooperujúcich v rozsahu zákonných oprávnení na účel dosiahnutia efektívneho výkonu verejnej správy spoločnými prostriedkami, metódami či spôsobmi. Podľa platnej a účinnej legislatívy možno identifikovať najmä nasledujúce oblasti spolupráce obcí a samosprávnych krajov:
 - notifikačná povinnosť samosprávneho kraja voči obci, 
 - povinnosť obce poskytovať samosprávnemu kraju údaje z úradných evidencií, 
 - povinnosť obce poskytovať samosprávnemu kraju údaje pri umiestnení jeho orgánov, 
 - spolupráca obcí a samosprávnych krajov pri tvorbe programu sociálneho a ekonomického rozvoja obce a 
 - participačná povinnosť samosprávneho kraja na riešení problémov týkajúcich sa viacerých obcí na jeho území. 
Notifikačná povinnosť samosprávneho kraja voči obci
Úpravu notifikačnej povinnosti samosprávneho kraja vo vzťahu k obciam a orgánom miestnej štátnej správy upravuje § 7 ods. 7 zákona č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v z. n. p. (ďalej len "zákon o samosprávnych krajoch"). Samosprávny kraj upozorňuje orgány miestnej štátnej správy a obce na nedostatky, ktoré zistí v ich činnosti pri plnení svojich úloh. Z hľadiska normatívnej konštrukcie sa toto upozornenie ustanovuje ako povinnosť. V prípade, že samosprávny kraj zistí takéto nedostatky, nemôže uvažovať, či obec alebo orgán miestnej štátnej správy upozorní alebo nie.
______________________________
Poznámka:
Hoci zákonodarca používa substantívum "nedostatky", treba uplatniť zužujúci (reštriktívny) výklad a dospieť k záveru, že samosprávny kraj je povinný vykonať pôsobnosť podľa § 7 ods. 7 zákona o samosprávnych krajoch aj vtedy, keď zistí čo i len jeden nedostatok v činnosti príslušného orgánu verejnej moci, napríklad obce.
______________________________
Pokiaľ ide o identifikáciu orgánu verejnej moci, ktorému je adresované upozornenie, môže ísť o obec, mesto, všeobecný orgán miestnej štátnej správy (okresný úrad) alebo špecializovaný orgán miestnej štátnej správy (napr. regionálny úrad verejného zdravotníctva, s účinnosťou od 1. januára 2022 regionálny úrad školskej správy a pod.). Nemôže však ísť napríklad o iný samosprávny kraj, ústredný orgán štátnej správy, orgán štátnej správy s celoštátnou pôsobnosťou, prípadne štátny orgán, ktorý nie je orgánom štátnej správy. Upozornenie nemožno adresovať ani fyzickej osobe či právnickej osobe, a to ani v tom prípade, že by plnila úlohy vykonávateľa verejnej správy.
Zákon o samosprávnych krajoch neustanovuje formu ani lehotu na podanie upozornenia. Pokiaľ ide o formu upozornenia, samosprávne kraje pristupujú v aplikačnej praxi k plneniu tejto povinnosti v závislosti od miery závažnosti zisteného porušenia. Z hľadiska dôkaznej pozície je vhodná písomná forma, ktorá môže mať podobu listinnú alebo elektronickú. V praxi dochádza k plneniu tejto povinnosti rozlične nazvanými písomnosťami, napríklad formou stanoviska, upozornenia alebo oznámenia o zistenom nedostatku. Čo sa týka lehoty, v ktorej je potrebné upozornenie vykonať, treba tak v záujme efektívneho a rýchleho zjednania nápravy urobiť bezodkladne, čo najskôr, ako samosprávny kraj určitý deficit zistí. V opačnom prípade môže nedostatok v činnosti obce alebo miestneho orgánu štátnej správy pretrvávať, ba aj narastať, čo by bolo celkom iste na škodu adresáta verejnej správy.
Právna veda tradične uvádza, že obec, ako ani orgán miestnej štátnej správy nie je podaným upozornením viazaný. Samosprávny kraj nepreberá zodpovednosť za vyriešenie zisteného nedostatku, to je vecou dotknutej obce alebo orgánu miestnej štátnej správy. Úlohou samosprávneho kraja je nesprávny postup len avizovať. Samosprávny kraj tiež nekontroluje, ako, kedy, kým a či vôbec sa ním notifikovaný nedostatok eliminoval.
Povinnosť obce poskytovať samosprávnemu kraju údaje z úradných evidencií
V § 7 ods. 8 zákona o samosprávnych krajoch sa na účel kvalitného výkonu verejnej správy samosprávnymi krajmi zakladá povinnosť obce poskytnúť samosprávnemu kraju na plnenie jeho úloh údaje z evidencií, ktoré vedie. Povinnosť podľa § 7 ods. 8 zákona o samosprávnych krajoch sa týka každej obce alebo mesta bez ohľadu na to, či je sídlom samosprávneho kraja. Zákon nešpecifikuje, o akú evidenciu má ísť. Môže ísť preto o akúkoľvek evidenciu, ktorú vedie obec na základe osobitných predpisov. Obec napríklad:
 - plní evidenčné povinnosti podľa zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v z. n. p., 
 - vedie evidenciu petícií ( § 7 ods. 2 zákona č. 85/1990 Zb. o petičnom práve v z. n. p.), 
 - vedie evidenciu súpisných čísiel a evidenciu orientačných čísiel ( § 2c ods. 1 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p.), 
 - ako správny orgán, ktorý je príslušný prejednať priestupok vrátane jeho prejednania v blokovom konaní, vedie evidenciu priestupkov ( § 89a ods. 1 zákona č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v z. n. p.), 
 - vedie evidenciu evakuovaných osôb [ § 15 ods. 1 písm. k) zákona Národnej rady SR č. 42/1994 Z.z. o civilnej ochrane obyvateľstva v z. n. p.], 
 - z pozície ohlasovne plní evidenčné povinnosti podľa zákona č. 253/1998 Z.z. o hlásení pobytu občanov Slovenskej republiky a registri obyvateľov Slovenskej republiky v z. n. p., 
 - z pozície povinnej osoby vedie evidenciu žiadostí o sprístupnenie informácií [ § 20 zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v z. n. p.], 
 - vedie evidenciu osvedčení listín a podpisov na listinách (§ 6 ods. 1 zákona č. 599/2001 Z.z. o osvedčovaní listín a podpisov na listinách okresnými úradmi a obcami v z. n. p.), 
 - vedie evidenciu pamiatkového fondu na území obce [§ 14 ods. 2 písm. e) zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu v z. n. p.], 
 - môže viesť evidenciu pamätihodností obce (§ 14 ods. 3 zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu v z. n. p.), 
 - vedie evidenciu právnických osôb, fyzických osôb oprávnených na podnikanie a fyzických osôb, ktorým môže byť v čase vojny alebo vojnového stavu uložená povinnosť poskytnúť ubytovanie príslušníkom ozbrojených síl, ozbrojených zborov, Hasičského a záchranného zboru a osobám, ktoré plnia úlohy hospodárskej mobilizácie [ § 11 ods. 1 písm. a) zákona č. 319/2002 Z.z. o obrane Slovenskej republiky v z. n. p.], 
 - vedie evidenciu nehnuteľností a vecných prostriedkov vhodných a technicky spôsobilých na zabezpečenie úloh obrany štátu [ § 11 ods. 1 písm. b) zákona č. 319/2002 Z.z. o obrane Slovenskej republiky v z. n. p.], 
 - vedie evidenciu fyzických osôb, ktorým môže byť v čase vojny alebo vojnového stavu uložená pracovná povinnosť [§ 11 ods. 1 písm. d) zákona č. 319/2002 Z.z. o obrane Slovenskej republiky v z. n. p.], 
 - vedie evidenciu detí vo veku plnenia povinného predprimárneho vzdelávania a žiakov vo veku plnenia povinnej školskej dochádzky, ktorí majú v obci trvalé bydlisko, a vedie evidenciu, v ktorých školách ju plnia; na tento účel obec získava údaje z informačného systému verejnej správy podľa osobitného predpisu (§ 6 ods. 19 zákona č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p.), 
 - vedie evidenciu o vodách [ § 63 ods. 3 písm. b) zákona č. 364/2004 Z.z. o vodách a o zmene zákona Slovenskej národnej rady č. 372/1990 Zb. o priestupkoch v znení neskorších predpisov (vodný zákon) v z. n. p.], 
 - vedie evidenciu vojnových hrobov [§ 3 ods. 2 písm. c) zákona č. 130/2005 Z.z. o vojnových hroboch v z. n. p.], 
 - vedie centrálnu evidenciu sťažností podľa  § 10 ods. 1 zákona č. 9/2010 Z.z. o sťažnostiach v z. n. p., 
 - vedie evidenciu prevádzkových údajov o službách vo verejnom záujme [§ 44 písm. i) zákona č. 56/2012 Z.z. o cestnej doprave v z. n. p.], 
 - vedie evidenciu rybárskych lístkov podľa § 38 zákona č. 216/2018 Z.z. o rybárstve a o doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov. 
Zákon o samosprávnych krajoch neupravuje formu, v akej je potrebné údaje z evidencie dodať. V praxi je vhodné, ak sa dodajú písomnou formou, a to buď elektronicky alebo úradným listom.
Obec môže samosprávnemu kraju poskytnúť informácie na podklade uvedeného ustanovenia zákona o samosprávnych krajoch iniciatívne. Nie je vylúčené, aby samosprávny kraj o podanie konkrétneho údaja obec požiadal. Zákon neupravuje formu tejto žiadosti. Z dôkazného hľadiska bude vhodné, ak samosprávny kraj požiada obec o údaj písomnou formou, buď elektronicky alebo úradným listom. Pokiaľ ide o lehotu, v ktorej je potrebné údaj dodať, v záujme efektívneho konania samosprávneho kraja je obec povinná podať vyžiadaný údaj bez zbytočného odkladu, čo najskôr, ako je to objektívne možné. Obec nie je oprávnená vyhodnocovať, či vyžiadaná informácia je pre samosprávny kraj relevantná. Ak samosprávny kraj o údaj z ktorejkoľvek evidencie obce požiada, obec je povinná žiadosti vyhovieť.
Povinnosť obce poskytovať samosprávnemu kraju údaje pri umiestnení jeho orgánov
Podľa § 7 ods. 9 zákona o samosprávnych krajoch je obec, ktorá je sídlom samosprávneho kraja, povinná poskytnúť samosprávnemu kraju súčinnosť pri zabezpečovaní umiestnenia jeho orgánov. V tomto prípade ide o záväzok súčinnosti v materiálno-technickej oblasti, ktorého obdoba vo vzťahu k štátnym orgánom je zakotvená v § 5 ods. 8 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. Podľa tohto ustanovenia:

„Obec poskytuje súčinnosť pri zabezpečovaní kancelárskych priestorov a iných nebytových priestorov pre štátny orgán, ktorý má na jej území sídlo alebo pracovisko.“Z vecného hľadiska sa § 7 ods. 9 zákona o samosprávnych krajoch nevzťahuje na každú obec, ale len na mesto, v ktorom samosprávny kraj sídli (Bratislava, Trnava, Trenčín, Nitra, Žilina, Banská Bystrica, Košice, Prešov).
V praxi by sa toto ustanovenie mohlo realizovať v prípade, ak by samosprávny kraj nemal na území mesta, ktoré je jeho sídlom, dostatočné administratívne priestory pre umiestnenie svojich orgánov. Príslušné mesto by tak mohlo prenajať samosprávnemu kraju potrebné priestory na účely fungovania orgánov vyššieho územného celku. V aplikačnej praxi dochádzalo napríklad k poskytovaniu súčinnosti mesta v súvislosti so zabezpečením zasadnutia krajského zastupiteľstva.
Povinnosť mesta podľa § 7 ods. 9 zákona o samosprávnych krajoch je prirodzeným prejavom súčinnosti oboch úrovní samosprávy. Na druhej strane, splnenie tejto zákonnej povinnosti nesmie mať negatívny vplyv na plnenie samosprávnych i prenesených úloh mestom. Mesto, ktoré je sídlom samosprávneho kraja, nemá zabezpečovať umiestňovanie orgánov vyššieho územného celku, v tomto smere len poskytuje súčinnosť. Mesto teda nemá výlučnú povinnosť vyvíjať činnosť na zabezpečenie vhodných priestorov pre orgány samosprávneho kraja, ktorý má na jej území sídlo. O dosiahnutie týchto priestorov sa má v prvom rade pričiniť samosprávny kraj a úloha mesta, ktoré je jeho sídlom, by v tejto veci nemala byť dominantná.
Spolupráca obcí a samosprávnych krajov pri tvorbe programu rozvoja obce
Kooperačný záväzok samosprávneho kraja vo vzťahu k tvorbe programov sociálneho a ekonomického rozvoja obcí je predmetom úpravy § 4 ods. 1 písm. o) zákona o samosprávnych krajoch. Spolupráca samosprávneho kraja a obce sa v tejto veci ustanovuje ako normatívna povinnosť. Z hľadiska doktrinálnej klasifikácie kompetencií uvedených v § 4 ods. 1 zákona o samosprávnych krajoch ide o kompetenciu kooperačného charakteru.
Matériu programov rozvoja obce bližšie upravuje zákon č. 539/2008 Z.z. o podpore regionálneho rozvoja v z. n. p. (ďalej len "zákon o podpore regionálneho rozvoja"). Regionálny rozvoj je podľa § 2 písm. b) tohto zákona súbor sociálnych, hospodárskych, kultúrnych a environmentálnych procesov a vzťahov, ktoré prebiehajú v regióne a ktoré prispievajú k zvyšovaniu jeho konkurencieschopnosti, trvalému hospodárskemu rozvoju, sociálnemu rozvoju a územnému rozvoju a k vyrovnávaniu hospodárskych rozdielov a sociálnych rozdielov medzi regiónmi.
Podľa § 8 ods. 1 zákona o podpore regionálneho rozvoja:

„Program rozvoja obce je strednodobý rozvojový dokument, ktorý je vypracovaný v súlade s cieľmi a prioritami ustanovenými v národnej stratégii a zohľadňuje ciele a priority ustanovené v programe rozvoja vyššieho územného celku, na území ktorého sa obec nachádza, a je vypracovaný podľa záväznej časti územnoplánovacej dokumentácie obce.“Vyšší územný celok vo svojej pôsobnosti na účely podpory regionálneho rozvoja vedie elektronickú evidenciu programov rozvoja obcí a spoločných programov rozvoja obcí, ktoré sa nachádzajú na jeho území [§ 11 písm. i) zákona o podpore regionálneho rozvoja]. Obec s poukazom na § 12 písm. b) tohto zákona každoročne do 31. mája zasiela príslušnému vyššiemu územnému celku správu o plnení programu rozvoja obce alebo spoločného programu rozvoja obcí.
Zrkadlovým obrazom § 4 ods. 1 písm. o) zákona o samosprávnych krajoch je § 12 písm. c) zákona o podpore regionálneho rozvoja. Podľa tohto ustanovenia aj obec spolupracuje s vyšším územným celkom, na území ktorého sa obec nachádza, na príprave a realizácii programu rozvoja vyššieho územného celku a na účely evidencie poskytuje vyššiemu územnému celku program rozvoja obce.
Participačná povinnosť samosprávneho kraja na riešení problémov týkajúcich sa viacerých obcí na jeho území
Podľa § 4 ods. 1 písm. p) zákona o samosprávnych krajoch sa samosprávny kraj podieľa na riešení problémov, ktoré sa týkajú viacerých obcí na území samosprávneho kraja. V tomto prípade samosprávny kraj vystupuje ako sprostredkovateľ, ktorého úlohou je vhodne zvolenými prostriedkami, spôsobmi a metódami pôsobenia napomôcť eliminácii problémov, ktoré z teritoriálneho hľadiska zasahujú viaceré obce nachádzajúce sa v teritóriu samosprávneho kraja. Pokiaľ ide o počet obcí, ktorých sa avizovaný problém týka, musí ísť o najmenej dve obce. Horná hranica počtu obcí sa neustanovuje. Zákon o samosprávnych krajoch nešpecifikuje, o aké problémy má ísť. Problém, ktorý treba riešiť, nemusí byť celkom konkrétny - môže byť napríklad v podobe nedostatku skúseností obcí so zakladaním sociálnych podnikov alebo nedostatku vedomostí obecných funkcionárov v súvislosti s uchádzaním sa o dotácie z rôznych grantových schém. Hoci zákonodarca používa v uvedenom ustanovení zákona o samosprávnych krajoch substantívum "problém" v pluráli, je zrejmé, že samosprávny kraj je povinný podieľať sa na riešení aj jediného problému za predpokladu, že sa týka viacerých obcí.
Táto právomoc má charakter pomerne abstraktnej právno-normatívnej deklarácie. Zákon neustanovuje formy podieľania sa na riešení problémov. V aplikačnej praxi sa samosprávne kraje podieľajú na riešení problémov obcí napríklad poskytovaním dotácií z rozpočtu samosprávneho kraja, realizáciou platenej projektovej pomoci zameranej na to, aby najmä menšie obce boli schopné získať finančné prostriedky z grantových schém a pod. Samosprávne kraje ďalej metodicky napomáhajú obciam ako záujemcom o založenie sociálnych podnikov, napríklad tvorbou vhodných metodických materiálov (brožúr, letákov). Nie je tiež vylúčené, aby samosprávne kraje vytvárali vhodné podmienky na zabezpečenie zdravotnej starostlivosti v menších obciach, napríklad rôznymi formami odbremenenia lekárov od počiatočnej administratívnej záťaže alebo poskytnutím plne vybavenej lekárskej ambulancie.
V príslušnom ustanovení zákonodarca neupravuje, či samosprávny kraj má napomáhať obciam z vlastného podnetu alebo na základe požiadavky niektorej obce, prípadne všetkých obcí, ktorých sa problém týka. Zrejme tak môže vykonať aj z vlastného podnetu, ak usúdi, že svojím pričinením môže napomôcť úspešnému vyriešeniu problému. Nie je však vylúčené, aby samosprávny kraj požiadala o pomoc niektorá, prípadne všetky na probléme zúčastnené obce.
Hoci je uvedené ustanovenie zákona o samosprávnych krajoch [§ 4 ods. 1 písm. p)] zaradené do výkonu samosprávy vyššieho územného celku, v praxi nie je vylúčené, aby sa samosprávny kraj podieľal aj na riešení problémov, ktoré sa týkajú preneseného výkonu štátnej správy obcami. Samosprávny kraj sa takto pri výkone verejnej správy napríklad
 - podieľa na riešení problémov zabezpečovania ochrany pred povodňami, ktoré sa týkajú viacerých obcí, podľa § 32 písm. e) zákona č. 7/2010 Z.z. o ochrane pred povodňami v z. n. p., 
 - podieľa na riešení problémov, ktoré sa týkajú viacerých obcí v obvode vyššieho územného celku na úseku obrany štátu, podľa § 12 ods. 1 písm. b) zákona č. 319/2002 Z.z. o obrane Slovenskej republiky v z. n. p. 
Použitá literatúra:
BRÖSTL, A. a kol.  Ústavné právo Slovenskej republiky.  3. upravené vydanie. Plzeň: Aleš Čeněk, 2015. s. 423.
KOŠIČIAROVÁ, S. Komentár k zákonu č. 302/2001 Z.z. o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) v znení neskorších predpisov.  In  Verejná správa - Školy, úrady, obce, kultúra, zdravotníctvo, rozpočtové, príspevkové, neziskové organizácie , 2009, č. 4, s. 2-31.
TEKELI, J. - HOFFMANN, M.  Zákon o obecnom zriadení. Komentár.  Bratislava: Wolters Kluwer, 2014, s. 776.
TEKELI, J. - HOFFMANN, M. - TOMAŠ, L.  Zákon o obecnom zriadení. Komentár.  2. vydanie. Bratislava: Wolters Kluwer, 2021, s. 920.