Právo pre ROPO a obce / Ročník 2021 / Vydanie 4/2021
Predpoklady platnosti organizačného poriadku spoločného obecného úradu
 Publikované:  23. 4. 2021           ■ Autor/i:   Ing. JUDr. Ladislav Hrtánek, PhD.       
 URL článku:  https://www.ropoaobce.sk/sk/casopis/pravo-pre-ropo-a-obce/predpoklady-platnosti-organizacneho-poriadku-spolocneho-obecneho-uradu.m-2851.html

Spoločný obecný úrad predstavuje jednu z možností, prostredníctvom ktorej môžu viaceré obce zabezpečiť pre svojich obyvateľov výkon decentralizovanej miestnej štátnej správy. Organizácia spoločného obecného úradu nenašla v zákone č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“) svoju úpravu, a preto je organizácia predmetom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, ale aj organizačného poriadku spoločného obecného úradu. Organizačný poriadok spoločného obecného úradu (ďalej len „organizačný poriadok“) je vnútorný normatívny akt. Svojou podstatou sa zameriava na výkon zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, a preto musí s ňou byť plne v súlade, pričom organizačný poriadok musí tiež rešpektovať právny poriadok.

Aspekt schvaľovania organizačného poriadku
Organizačný poriadok upravuje organizáciu spoločného obecného úradu, čo znamená, že neupravuje len vnútorno-organizačné vzťahy, ktoré predstavujú vzťahy jeho jednotlivých úsekov navzájom, ale tiež právne vzťahy organizačného charakteru smerom k ostatným obciam, resp. zmluvným stranám zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Popri úprave organizácie spoločného obecného úradu sa však týka aj jeho funkčnej stránky.
Vzhľadom na to, že organizačný poriadok upravuje organizáciu spoločného obecného úradu ako celku, možno zvoliť jeden z postupov jeho schvaľovania:
 - rovnakým procesným spôsobom ako zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu, 
 - ako vnútorný predpis obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. 
V prípade prvej možnosti je procesný postup schvaľovania organizačného poriadku rovnaký ako v prípade zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, teda na jeho schválenie je potrebný súhlas:
 - obecných zastupiteľstiev - zmluvných strán zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, pričom na schválenie príslušného uznesenia obecného zastupiteľstva o schválení organizačného poriadku je potrebný súhlas nadpolovičnej väčšiny všetkých poslancov obecného zastupiteľstva každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy, 
 - jednotlivých starostov obcí, prípadne nimi písomne poverených zástupcov, pričom zákon o obecnom zriadení neustanovuje žiadne kritériá, ktoré musí spĺňať osoba, ktorú starosta obce poverí podpisom organizačného poriadku. 
Uvedená možnosť procesného postupu uzatvárania organizačného poriadku sa javí ako vhodná. Spoločný obecný úrad totiž vykonáva veľký počet procesov, resp. úkonov voči jednotlivým obciam, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.Príklad č. 1:
V stavebnom konaní spoločný obecný úrad upovedomuje obce, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, o začatí stavebného konania, prípadne o určení termínu miestneho konania spojeného s ústnym zisťovaním, keďže výlučne obec môže byť podľa zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v z. n. p. príslušným stavebným úradom. Spoločný obecný úrad takisto vyhotovuje komplexnú písomnú agendu pre príslušnú obec, pokiaľ táto chce podať na obecné zastupiteľstvo návrh na zmeny v organizovaní výchovno-vzdelávacieho procesu jednotlivými školami.
Preto je vhodné, aby organizačný poriadok z procesnej stránky schvaľovali obecné zastupiteľstvá a podpisovali všetci starostovia obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Platná právna úprava v zákone o obecnom zriadení takýto právny postup však výslovne nepožaduje.
Inou, relatívne jednoduchou cestou je schvaľovanie organizačného poriadku výlučne starostom obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Tento postup je výsledkom myšlienky, že  organizačný poriadok je vnútorný predpis obce, normatívna interná inštrukcia , a preto nemusí byť schvaľovaný zastupiteľstvami a starostami obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.Príklad č. 2:
Starosta obce, ktorá má zabezpečiť fungovanie spoločného obecného úradu, prijal vnútorný predpis obce, ktorým je organizačný poriadok, a to ešte pred prijatím zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Uvedené konanie obhajoval tým, že potreboval predbežne pripraviť svojich zamestnancov na chod spoločného obecného úradu. Konal starosta obce v tomto prípade v súlade s platným právom?
Organizačný poriadok je vnútorný normatívny predpis, ktorý sa zameriava na výkon zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Preto nemôže byť prijatý pred schválením zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Vzhľadom na uvedené možno konštatovať, že starosta obce nekonal v súlade s platným právom.Príklad č. 3:
Starosta obce prijal organizačný poriadok. Vzhľadom na to, že bolo potrebné, aby organizačný poriadok bol účinný a starosta obce v danom čase nebol v práci, podpísal ho zástupca starostu obce v konkrétnom prípade. Konal zástupca starostu obce v súlade s platným právom?
Organizačný poriadok, ktorý je vnútorný normatívny predpis obce, môžu podpisovať len osoby, ktoré majú podľa zákona o obecnom zriadení právo robiť za obec právne úkony. Podľa § 13b ods. 3 zákona o obecnom zriadení zástupca starostu zastupuje starostu v rozsahu určenom starostom v písomnom poverení. Pritom zákon o obecnom zriadení ani prostredníctvom demonštratívneho právneho výpočtu neustanovuje obsahové náležitosti takéhoto písomného poverenia. V písomnom poverení by však mal byť uvedený právny úkon, na ktorý je zástupca starostu oprávnený. Vzhľadom na to, že zástupca starostu obce nemal v tomto prípade písomné poverenie na podpis organizačného poriadku spoločného obecného úradu, nekonal v tomto prípade v súlade s platným právom a organizačný poriadok nespôsobuje právne účinky.Príklad č. 4:
Starosta obce predložil ostatným starostom obcí, ktorí sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, na schválenie zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu spolu s organizačným poriadkom. Títo starostovia následne predložili tieto právne dokumenty na schválenie svojím obecným zastupiteľstvám. Tieto schválili zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu spolu s organizačným poriadkom nadpolovičnou väčšinou všetkých poslancov obecných zastupiteľstiev každej obce, ktorá je účastníkom zmluvy. Konali starostovia obcí a obecné zastupiteľstvá v tomto prípade v súlade s platným právom?
Uvedený variant konania starostu obce je výhodný, keďže okamžite pri schvaľovaní zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu sa ostatní starostovia obcí dozvedia aj o organizačnom poriadku, ktorý konkretizuje aktivity, organizáciu a fungovanie spoločného obecného úradu. Preto možno konštatovať, že starostovia obcí a aj jednotlivé obecné zastupiteľstvá obcí, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu, konali v súlade s platným právom.Príklad č. 5:
Starosta obce prijal organizačný poriadok, v ktorom upravil aj vnútorno-organizačné aspekty chodu spoločného obecného úradu. V tomto prípade išlo o vzťahy vedúceho spoločného obecného úradu k vedúcim predstaviteľom obce, napríklad k starostovi, jeho zástupcovi a prednostovi obecného úradu. Patrí uvedená tematika do organizačného poriadku?
Úprava vnútorno-organizačných otázok spoločného obecného úradu patrí k organizačným otázkam, a preto by mala byť predmetom organizačného poriadku. Pokiaľ obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, má zriadenú pozíciu jeho vedúceho, ten pri výkone prenesených kompetencií prichádza do intenzívneho styku s vedúcimi predstaviteľmi obce, ktorej je súčasťou. Ak ide o majetkové záležitosti, minimálne by mal rokovať s riaditeľom odboru majetku alebo prednostom obecného úradu. Preto je možné konštatovať, že uvedené otázky majú byť riešené v organizačnom poriadku.Príklad č. 6:
Starosta obce prijal organizačný poriadok, ktorý upravuje vonkajšie organizačné vzťahy obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, k obciam, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Ostatní starostovia vzniesli voči takémuto postupu námietku s tým, že organizačný poriadok by nemal upravovať vzťahy navonok obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Majú byť vonkajšie organizačné vzťahy riešené v organizačnom poriadku?
Pri výkone svojich úloh decentralizovanej štátnej správy prichádza spoločný obecný úrad a obec, v ktorej má sídlo, do právnych vzťahov s ostatnými obcami, ktoré podpísali zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu. Spoločný obecný úrad totiž nemá právnu subjektivitu. Preto napríklad spoločný obecný úrad môže pripraviť písomné vyhotovenie rozhodnutia, podpísať ho však môže len starosta obce, ktorý je na to oprávnený. Pri vybavovaní záležitostí musí spoločný obecný úrad spolupracovať s inými obcami, ktoré majú rozhodovaciu právomoc. V kontexte uvedeného treba konštatovať, že starosta obce konal v súlade s platným právom a vonkajšie organizačné vzťahy môžu a majú byť súčasťou organizačného poriadku.
Upozornenie:
V organizačnom poriadku nemožno ukladať právne povinnosti subjektom, ktoré stoja mimo obec, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu. Napríklad starosta obce, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu, nemôže ukladať právne povinnosti zamestnancovi obce, ktorá je zmluvnou stranou zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.
Vonkajšie organizačné vzťahy spoločného obecného úradu
V tejto časti organizačného poriadku treba upraviť:
 -  vzťahy spoločného obecného úradu k obecnému zastupiteľstvu obce.  Ide o vonkajšie právne vzťahy, keďže obecné zastupiteľstvo predstavuje inštitúciu zastupiteľskej demokracie na komunálnej úrovni. Spoločný obecný úrad napríklad vyhotovuje správy o výkone delegovanej miestnej štátnej správy pre obecné zastupiteľstvo, môže vyhotoviť správu o výstavbe v rámci obce, o počte vydaných stavebných povolení stavebným úradom, prípadne návrhy na zlučovanie škôl a školských zariadení obce v jej zriaďovateľskej pôsobnosti; 
 -  vzťahy spoločného obecného úradu k ostatným obciam, zmluvným stranám zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu.  Spoločný obecný úrad je v úzkom interakčnom vzťahu k ostatným obciam, ktoré sú zmluvnými stranami zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu. Spoločný obecný úrad totiž predstavuje "najvoľnejšiu" formu spolupráce obcí, pričom žiadna z nich nestráca vlastnú právnu subjektivitu v porovnaní s procesom zlučovania obcí podľa  § 2a zákona o obecnom zriadení, kde vzniká zlúčená obec ako subjekt práva. Spoločný obecný úrad však  nemá vlastnú právnu subjektivitu . Preto je len "administratívnym servisom" k jednotlivým obciam ako subjektom verejnej správy, ktoré majú rozhodovaciu právomoc. Preto v organizačnom poriadku treba upraviť, že spoločný obecný úrad môže prijímať žiadosti o vydanie stavebného povolenia, nemôže však vyberať správne poplatky podľa zákona č. 145/1995 Z.z. o správnych poplatkoch v z. n. p., a to z dôvodu, že nie je príslušným správnym orgánom. Poukázaný správny poplatok musí preto spoločný obecný úrad vrátiť obci, ktorá je stavebným úradom, a táto ho poukáže obci, ktorá je sídlom spoločného obecného úradu ako finančnú úhradu na plnenie úloh spoločného obecného úradu uvedenú v zmluve o zriadení spoločného obecného úradu. 
Upozornenie:
Spoločný obecný úrad nemôže prijímať správne poplatky a tiež žiadne iné verejnoprávne procesné poplatky, keďže nie je spôsobilým subjektom práva, nemá teda procesnú subjektivitu. Spoločný obecný úrad taktiež nemôže podpisovať písomné vyhotovenia rozhodnutí na úseku delegovanej miestnej štátnej správy, môže však pripravovať písomné vyhotovenia týchto rozhodnutí. Tieto však následne podpíše starosta obce, ktorý je v príslušnom konaní správnym orgánom.Príklad č. 7:
Organizačný poriadok obsahoval okrem iného aj funkčné vzťahy spoločného obecného úradu, ktoré upravovali nielen organizáciu, ale aj fungovanie a výkon kompetencií spoločným obecným úradom. Príslušná obec zastávala názor, že fungovanie a organizácia spoločného obecného úradu sa vzájomne podmieňujú. Konala obec v tomto prípade v súlade s platným právom?
V organizačnom poriadku možno upraviť aj funkčné otázky. Uvedené právne vzťahy by mali byť súčasťou organizačného poriadku, pretože procesy prebiehajúce v spoločnom obecnom úrade sú spôsobilé ovplyvniť organizáciu spoločného obecného úradu. Uvedené funkčné kroky je potrebné diferencovať v závislosti od osobitnej právnej úpravy. V tomto prípade závisí od starostov obcí, do akej miery upravia procesné kroky spoločného obecného úradu v organizačnom poriadku.
Funkčné vzťahy spoločného obecného úradu musia byť v súlade s osobitnou právnou úpravou pre oblasti decentralizovanej verejnej správy. Ide konkrétne o tieto právne predpisy:
 - zákon č. 416/2001 Z.z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky v z. n. p., ktorý konkretizuje vecné okruhy pôsobností, ktoré prechádzajú na obce a vyššie územné celky; 
 - osobitná právna úprava, napríklad zákon č. 245/2008 Z.z. o výchove a vzdelávaní (školský zákon) a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p., zákon č. 596/2003 Z.z. o štátnej správe v školstve a školskej samospráve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p., zákon č. 138/2019 Z.z. o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p.; pre opatrovateľskú službu platí napríklad zákon č. 448/2008 Z.z. o sociálnych službách a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v z. n. p.; pre sféru územného plánovania a stavebného poriadku je to zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v z. n. p., ktorý predstavuje rámcovú právnu úpravu. 
Uvedená osobitná právna úprava predstavuje len niektoré z kompetenčných okruhov, ktoré prešli zo štátnej správy na samosprávu, takže možno rozlišovať veľký počet zákonov, ktoré tvoria osobitnú právnu úpravu. Právna úprava je značne roztrieštená do čiastkovej úpravy. Organizačný poriadok sa nesmie dostať do rozporu s uvedenou osobitnou právnou úpravou. V prípade, že by sa tak stalo, tak by bol neplatný a nespôsoboval by právne účinky súvisiace s organizáciou spoločného obecného úradu.Príklad č. 8:
Starosta obce v organizačnom poriadku upravil oblasť, ktorá nenašla svoje ustanovenie v zákonnej a osobitnej vykonávacej právnej úprave. Uvedená právna úprava však bola nevyhnutná pre riadne fungovanie spoločného obecného úradu. Konala obec v súlade s platným právom?
Organizácia spoločného obecného úradu nenašla svoje vyjadrenie v zákone o obecnom zriadení. Pritom v § 20a ods. 3 zákon o obecnom zriadení výslovne ustanovuje, že popri určení sídla a štatutára musí zmluva o zriadení spoločného obecného úradu obsahovať aj jeho organizáciu. Rámcové organizačné záležitosti spoločného obecného úradu by preto mali byť predmetom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu a konkrétnosti je možné prenechať na organizačný poriadok. Uvedené vyplýva z toho, že zákonodarca nemohol upraviť všetky otázky organizácie spoločného obecného úradu v právnej úprave. Organizačný poriadok môže pritom upravovať organizáciu spoločného obecného úradu, nesmie sa však dostať do rozporu s platnou právnou úpravou. Uvedené rovnako platí aj pre zmluvu o zriadení spoločného obecného úradu, ktorá by sa stala v takom prípade neplatnou.
Záver
Organizácia spoločného obecného úradu je predmetom zmluvy o zriadení spoločného obecného úradu a tiež organizačného poriadku. Organizačný poriadok predstavuje vnútorný normatívny predpis, ktorý sa nesmie dostať do rozporu s platnou právnou úpravou. Musí však byť v plnom súlade so zmluvou o zriadení spoločného obecného úradu. Pritom možno konštatovať, že právna úprava je diferencovaná do veľkého počtu predpisov, čo komplikuje prehľad, a preto organizačný poriadok musí konkretizovať vnútornú a vonkajšiu organizáciu a výkon úloh spoločného obecného úradu v komplexnom rozsahu.