Právo pre ROPO a obce / Ročník 2021 / Vydanie 10/2021
Pozemkové úpravy na žiadosť obce alebo VÚC ako vlastníka stavby
 Publikované:  15. 10. 2021           ■ Autor/i:   JUDr. Marek Maslák, PhD.       
 URL článku:  https://www.ropoaobce.sk/sk/casopis/pravo-pre-ropo-a-obce/pozemkove-upravy-na-ziadost-obce-alebo-vuc-ako-vlastnika-stavby.m-2975.html

Príspevok sa zaoberá právnou úpravou pozemkových úprav v súvislosti s usporiadaním vlastníctva k pozemkom pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce alebo VÚC, podľa zákona č. 66/2009 Z. z. o niektorých opatreniach pri majetkovoprávnom usporiadaní pozemkov pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a vyššie územné celky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 66/2009 Z. z.“).

Podľa zákona č. 66/2009 Z. z. možno majetkovoprávne usporiadať vzťah k pozemkom pod stavbami obcí alebo VÚC, ktoré na ne prešli z vlastníctva štátu priamo osobitnými predpismi. Prechod majetku z vlastníctva SR do vlastníctva obcí, resp. VÚC je upravený zákonom č. 138/1991 Zb. o majetku obcí v z. n. p., zákonom č. 446/2001 Z. z. o majetku vyšších územných celkov v z. n. p. a zákonom č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v z. n. p.
V tejto súvislosti môže ísť o cestné komunikácie, kultúrne domy, budovy škôlok, škôl, domovov dôchodcov, nemocníc - rozhodujúce je, či došlo k prechodu vlastníctva zo štátu na obec (VÚC) podľa uvedených osobitných predpisov. Dôležité je podotknúť, že prechod vlastníctva nastáva priamo zákonom, pričom delimitačné protokoly majú "len" deklaratórny charakter, teda potvrdzujú tento prechod, no samy osebe ho nezakladajú.
Z dôvodu socialistickej minulosti nie je výnimočné, že stavby, ktoré prešli zo štátu na obce a VÚC, stoja na pozemkoch vo vlastníctve iných osôb. Keďže pre obce, resp. VÚC z dôvodu tejto neusporiadanosti vznikali rôzne problémy (zabezpečenie prístupu k stavbe, získanie dotácií na rekonštrukciu stavieb a pod.), zákon č. 66/2009 Z. z. s účinnosťou od 1. júla 2009 v § 4 upravil právny titul vo vzťahu k užívaniu pozemku pod stavbou (vrátane priľahlého pozemku) vo forme zákonného vecného bremena.
Podľa § 4 ods. 1 zákona č. 66/2009 Z. z.:

„Ak nemá vlastník stavby ku dňu účinnosti tohto zákona k pozemku pod stavbou zmluvne dohodnuté iné právo, vzniká vo verejnom záujme k pozemku pod stavbou užívanému vlastníkom stavby dňom účinnosti tohto zákona v prospech vlastníka stavby právo zodpovedajúce vecnému bremenu, ktorého obsahom je držba a užívanie pozemku pod stavbou, vrátane práva uskutočniť stavbu alebo zmenu stavby, ak ide o stavbu povolenú podľa platných právnych predpisov, ktorá prešla z vlastníctva štátu na obec alebo vyšší územný celok. Podkladom na vykonanie záznamu o vzniku vecného bremena v katastri nehnuteľností je súpis nehnuteľností, ku ktorým vzniklo v prospech vlastníka stavby právo zodpovedajúce vecnému bremenu.“Navyše, súdna prax uľahčila situáciu obciam a VÚC tak, že náhrada za toto zákonné vecné bremeno je jednorazová (nie opakovaná), a že náhrada patrí len tomu, kto bol vlastníkom zaťaženého pozemku ku dňu účinnosti zákona č. 66/2009 Z.z., t.j. k 1. júlu 2009 (rozhodnutia Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 8 Cdo/17/2019, sp. zn. 2 Cdo/194/2019; rozhodnutie Ústavného súdu SR, sp. zn. IV. ÚS 539/2020). Táto jednorazová náhrada sa podľa všeobecnej úpravy premlčania v zákone č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník v z. n. p. (§ 101) premlčuje v lehote troch rokov, odkedy si ju objektívne mohol vlastník prvý raz uplatniť. Zákonné vecné bremeno pritom vzniká bez ohľadu na to, či je zapísané na liste vlastníctva alebo nie. Takýto výklad môže vyvolať zdanie, že vzťahy medzi obcami, resp. VÚC a vlastníkmi pozemkov sú definitívne usporiadané. Nie je to však celkom tak, keďže zákonné vecné bremeno podľa § 4 ods. 2 zákona č. 66/2009 Z. z. má dočasný charakter, a to do vykonania pozemkových úprav v danom katastrálnom území.

Podľa § 4 ods. 2 zákona č. 66/2009 Z.z. platí, že:

„Vlastník pozemku pod stavbou je povinný strpieť výkon práva zodpovedajúceho vecnému bremenu do vykonania pozemkových úprav v príslušnom katastrálnom území.“Zákon č. 66/2009 Z. z. však neustanovuje žiadnu povinnosť pre obce alebo VÚC ako vlastníkov stavieb podať žiadosť o vykonanie pozemkových úprav, ako ani žiadnu lehotu v tejto súvislosti. Zároveň vlastníci pozemkov nemôžu iniciovať pozemkové úpravy podľa uvedeného zákona č. 66/2009 Z. z. (§ 3 ods. 1).
Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 66/2009 Z. z.:

„Konanie o nariadení pozemkových úprav z dôvodu usporiadania vlastníckych vzťahov k pozemku pod stavbou podľa tohto zákona sa začína na žiadosť vlastníka stavby. Pri usporiadaní vlastníckych vzťahov k pozemkom podľa tohto zákona sa prihliada na potreby vlastníka stavby.“Súčasná právna úprava pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z. je veľmi málo využívaná v aplikačnej praxi. V konečnom dôsledku tak môže dôjsť k porušeniu ústavného práva vlastniť majetok vo vzťahu k vlastníkom pozemkov. Nie je možné dlhodobo (desaťročia) akceptovať formu riešenia prostredníctvom zákonného vecného bremena. Je to štát, ktorý v čase socializmu zapríčinil súčasný stav neusporiadanosti vzťahov medzi vlastníkom stavby a vlastníkom pozemku, a štát by sa nemal vzdávať svojej úlohy túto situáciu definitívne riešiť. Definitívne riešenie je práve cestou pozemkových úprav, no právna úprava pozemkových úprav musí byť nastavená tak, aby ich bolo možné reálne vykonávať v aplikačnej praxi.
V súčasnosti je zákon č. 66/2009 Z. z. v spojitosti s podporným uplatnením zákona č. 330/1991 Zb. o pozemkových úpravách, usporiadaní pozemkového vlastníctva, pozemkových úradoch, pozemkovom fonde a o pozemkových spoločenstvách v z. n. p. (ďalej len "zákon o pozemkových úpravách") nastavený tak, že náklady pozemkových úprav, ako aj náhrady vlastníkom pozemkov sú na ťarchu obcí, resp. VÚC.
Vyrovnanie vlastníka pozemku v rámci pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z. sa uskutočňuje buď vo forme vyrovnania prostredníctvom náhradných pozemkov alebo vo forme vyrovnania v peniazoch. Preferuje sa vyrovnanie formou poskytnutia náhradných pozemkov. Finančné vyrovnanie sa podľa § 3 ods. 3 zákona č. 66/2009 Z. z. poskytne v troch prípadoch, a to:
 - ak v obvode pozemkových úprav nie sú pozemky na účely poskytnutia náhrady, 
 - ak ide o pozemok pod stavbou vo výmere do 400 m2, alebo 
 - ak o to požiada vlastník pozemku. 
To, že stačí splnenie čo aj len jedného z uvedených prípadov na poskytnutie náhrady v peniazoch, potvrdzuje rozsudok Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 3 Sžrk 1/2017, zo dňa 21. marca 2018.
Tieto náhrady majú poskytovať obce, resp. VÚC, pričom pomoc zo strany štátu je vyjadrená vo vágnom § 11 ods. 24 zákona o pozemkových úpravách, ktorý v prípade pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z. ustanovuje, že  "môže Slovenský pozemkový fond alebo správca poskytnúť vlastníkovi iný pozemok vo vlastníctve štátu alebo vyrovnanie v peniazoch podľa osobitného predpisu."  To znamená, že právna úprava ustanovuje ako možnosť pre SPF alebo správcu lesného majetku štátu poskytnúť vlastníkovi pozemku náhradný pozemok, prípadne vyrovnanie v peniazoch (hoci v dôvodovej správe k zákonu č. 66/2009 Z.z. sa používa spojenie "SPF, resp. správca poskytne"). Neexistujú teda jasné kritériá na to, v akom rozsahu sa podieľa SPF, resp. správca lesného majetku štátu na náhrade pre vlastníka pozemku.
Zároveň treba povedať, že z ústavnoprávneho hľadiska je viac než problematický spôsob určenia hodnoty pozemku, keď podľa § 11 ods. 24 zákona o pozemkových úpravách sa má pri výpočte určenia hodnoty pozemku vychádzať z vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva SR č. 38/2005 Z. z. o určení hodnoty pozemkov a porastov na nich na účely pozemkových úprav. Zároveň platí, že pre určenie druhu pozemku platí druh pozemku v čase pred jeho zastavaním. To znamená, že pri určení hodnoty pozemku sa vychádza z "tabuľkových" hodnôt, ktoré sú ďaleko pod trhovými cenami. Väčšia diskusia o ústavnosti náhrady sa dosiaľ zrejme nevedie z toho dôvodu, že bolo podaných málo žiadostí o vykonanie pozemkových úprav z dôvodu usporiadania vlastníctva k pozemkom pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a VÚC. Možno však odôvodnene očakávať, že takto počítaná hodnota pozemkov, za ktoré má byť poskytované vyrovnanie pre ich vlastníkov, by znamenala porušenie ústavného práva vlastniť majetok.
Inak povedané, súčasná úprava pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z. nie je atraktívna ani pre obce (VÚC), ani pre vlastníkov pozemkov. Najmä otázka, kto, v akom rozsahu a akú vysokú náhradu poskytuje, spôsobuje súčasnú nízku aplikovateľnosť pozemkových úprav podľa zákona č. 66/2009 Z. z.
V súčasnosti je v medzirezortnom pripomienkovom konaní novela zákona o pozemkových úpravách. Podľa tejto navrhovanej novely sa má konanie o pozemkových úpravách z dôvodu usporiadania vlastníctva k pozemkom pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a VÚC, bližšie upraviť v zákone o pozemkových úpravách. Podrobnejšie sa upravuje otázka, kto platí náhradu, a nanovo sa stanovuje forma náhrady a tiež spôsob výpočtu hodnoty pozemku, čo má, samozrejme, vplyv na výšku náhrady. Podľa navrhovanej novely je prípustná výlučne náhrada vo forme náhradných pozemkov. V novele sa navrhuje, že na vyrovnanie sa použijú pozemky poskytnuté v prvom rade obcou, resp. VÚC, v druhom rade SPF alebo správcom lesného majetku štátu.
Pri určení hodnoty pozemku (za ktorý sa poskytuje náhradný pozemok) sa má stále vychádzať z druhu pozemku v čase pred jeho zastavaním. Hodnota tohto pozemku sa však určí ako desaťnásobok najvyššej hodnoty bonitovanej pôdno-ekologickej jednotky (BPEJ) podľa uvedenej vyhlášky Ministerstva pôdohospodárstva SR č. 38/2005 Z.z., ktorá určuje "tabuľkovú" výšku hodnôt podľa BPEJ, a to z najkvalitnejších BPEJ v danom katastrálnom území podľa prílohy č. 2 k nariadeniu vlády SR č. 58/2013 Z.z. o odvodoch za odňatie a neoprávnený záber poľnohospodárskej pôdy v z. n. p. Takáto úprava bola navrhovaná ešte v predchádzajúcej pripravovanej novele zákona o pozemkových úpravách v minulom volebnom období, ktorá bola napokon vetovaná prezidentkou SR a veto prezidentky sa už parlamentu nepodarilo prelomiť.
Treba si uvedomiť, že pozemky, na ktorých sú postavené stavby vo vlastníctve obcí (VÚC) a ku ktorým sa má usporiadať vlastnícke právo, sú v intravilánoch obcí, a preto rozdiel medzi novelou navrhovanou určenou hodnotou na účely pozemkových úprav a trhovou hodnotou bude stále podstatný.Zákonodarca by aj pri tomto dôvode pozemkových úprav mal zohľadňovať rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva (ESĽP) z 27. novembra 2007 vo veci  Urbárska obec Trenčianske Biskupice proti Slovenskej republike  (sťažnosť č. 74258/01), ktorý sa týka pozemkových úprav v záhradkových osadách a v ktorom sa konštatuje: "Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy Súd nie je presvedčený, že deklarovaný verejný záujem, ktorý mal byť dosiahnutý prostredníctvom konania podľa zákona č. 64/1997 Z. z., bol dostatočne všeobecný a presvedčivý na to, aby ospravedlnil podstatný rozdiel medzi skutočnou cenou pozemkov sťažovateľa a pozemkov, ktoré tento dostal ako náhradu. Účinkami vyvolanými aplikáciou zákona č. 64/1997 Z. z. v tomto prípade sa tak nedosiahla spravodlivá rovnováha medzi záujmami, ktoré boli v hre."
V dôsledku uvedeného rozsudku ESĽP sa pozemky v záhradkových osadách ohodnocujú podľa vyhlášky Ministerstva spravodlivosti SR č. 492/2004 Z. z. o stanovení všeobecnej hodnoty majetku v z. n. p. (ďalej len "vyhláška č. 492/2004 Z. z.") (a nie podľa vyhlášky č. 38/2005 Z. z.), teda rozhodujúca je trhová hodnota. Zároveň podľa prílohy č. 3, bodu E.3.1.1. vyhlášky č. 492/2004 Z. z. je pri pozemkoch v zriadených záhradkových osadách v rámci metódy polohovej diferenciácie možné použiť koeficient intenzity využitia od 0,5 do 0,7 v závislosti od úvahy znalca - týmto sa zohľadňuje spôsob využívania pozemku, t.j. na záhradkové účely.
Sme toho názoru, že pozemkové úpravy z dôvodu usporiadania vlastníctva k pozemkom pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a VÚC, sú z hľadiska výpočtu hodnoty pozemkov podobné pozemkovým úpravám v záhradkových osadách. Znalci by aj v tomto prípade mali využívať tzv. redukujúci faktor, t.j. koeficient intenzity využitia od 0,5 do 0,7 - obdobne, ako je to v súčasnosti pri pozemkoch v záhradkových osadách. Týmto spôsobom by dostali vlastníci primeranú náhradu a tiež by sa zohľadnilo, že tieto pozemky sú zastavané, v dôsledku čoho je obmedzené ich využitie.
Zároveň by však štát mal mať jasne stanovenú stratégiu, v akom rozsahu sa bude podieľať na náhrade. Je otázne, či má SPF dostatok pozemkov vo svojej správe na to, aby sa štát mohol v zodpovedajúcom rozsahu podieľať na náhrade v rámci pozemkových úprav z dôvodu usporiadania vlastníctva k pozemkom pod stavbami, ktoré prešli z vlastníctva štátu na obce a VÚC 1) , pričom navrhovaná novela už neustanovuje náhradu v peniazoch.1) Na okraj možno spomenúť, že dosiaľ ešte nie sú vybavené ani všetky reštitučné nároky zo strany SPF. Podľa výročnej správy SPF za rok 2020 (s. 154), ku koncu roka 2020 SPF evidoval právoplatné rozhodnutie správneho orgánu o priznaní práv na reštitučnú náhradu v počte 31 309 rozhodnutí, pričom nevybavených rozhodnutí je 8 137. (Dostupné na stránke: https:// pozfond.sk/wp-content/uploads/2021/08/SPF-výročná-správa-2020.pdf)